2018年资源税改革效应(2019年增值税改革效应简报)

2022年1月10日,东方国际集装箱(广州)有限公司码头装箱,一派繁忙。 南都拍客 王美燕 摄

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尹中卿 十三届全国人大常委会委员、财经委副主任委员。自1985年进入全国人大机关工作,至今已近40年,对我国财政经济工作有长期深入的参与和研究。

十三届全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿接受了南都记者专访。

谈赤字率下调

为了财政政策可持续,也为以后留下政策空间

南都:今年的赤字率为2.8%,较去年和前年有所下调,这是出自怎样的考量?

尹中卿:这与积极的财政政策要更加注重“可持续”是有关系的。

近十多年来,我国一直实行积极的实质上就是扩张性的财政政策,对稳定经济增长发挥了主要作用,但同时也在财政领域积累了程度不同的风险。如果长期、过分依靠扩张性财政政策刺激经济增长,势必会留下“后遗症”。

为了保持积极的财政政策可持续,今年的政府工作报告提出降低赤字率,这意味着我国正着力化解和防范财政领域风险。实际上,近两年我国赤字率已经有所减少。我觉得这更多的是为了可持续发展,同时也是为了留有政策空间。

谈有效投资

我国正处于跨越中等收入阶段,还存在有效投资空间

南都:除了减税降费,我国财政还要在哪些方面更加“精准”?

尹中卿:更加精准的投资,也就是扩大有效投资。

从需求侧看,近几年来我国三大投资轮番下降。最先下降的是制造业投资,因为之前我们认为制造业存在产能过剩、重复投资的问题,那么传统制造业基本没有了投资的空间,新兴产业还没形成气候,所以制造业投资最先下降。

基础设施投资随后也开始下降。经过前些年的发展,我们的基础设施有了很大的发展,但与此同时地方政府债务增加得也比较多。有些基础设施本身不可能产生现金流,例如城市广场、下水道等,债务得从别的地方补,所以从2017年之后,基建投资也开始下行。

近几年来,房地产投资成为投资支柱。从去年起,由于房地产市场的深度调整,房地产投资也出现了比较大的下滑。

有人会问:在我国是不是已经没有地方可以投资了?其实不是,我国还是一个发展中国家,正处于跨越中等收入阶段,很多领域投资都不是很充分,还需要大量新的有效的投资。2018年政府工作报告提出“补短板”,把一些领域的短板补起来,这就是有效投资的早期提法。短板就是还不能满足需要的领域,例如城市管网、城镇棚户区和老旧楼房改造,还有乡村振兴、农田基本建设,还有发展文化、教育、医疗、托育、养老等。

今年政府工作报告提到“扩大有效投资”。我们要用好政府投资基金,带动扩大有效投资,在补短板基础上,支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程,增加对新型基础投资、老旧公用设施改造等有效投资,促进数字经济、自动驾驶、绿色产业等新产业发展,抓紧上马“十四五”规划提出的102个大型项目,建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施,进行有效投资。

谈地方政府债务

地方隐性债务规模不比法定债务低

南都:现在我国地方政府债务规模在什么水平?

尹中卿:2008年以前,我国地方政府债务问题并不突出。根据有关资料,当时全国省市县乡四级政府负债余额不到3万亿元。为了应对国际金融危机,从2008年开始,一些地方政府突破预算法的规定,建立大量融资平台公司大规模借债。2014年8月全国人大常委会修改《预算法》,在法律上给予省级政府举债的权力,同时规定地方政府只能通过发行一般债券和专项债券来筹集资金。在此之后,我们用了三四年时间,通过债务置换延长债务期限、降低债务利息,把当时认定的地方政府的15万多亿元的债务规范化了。

但问题是,在规范地方政府债务的同时,近几年来,一些地方政府又借道PPP(政府和社会资本合作)、政府购买服务、政府投资基金,以及各种各样的融资平台,通过明股暗债、兜底回购、固化收益等种种办法,变相举债,又产生了许多新的隐性债务。

按照官方的统计数据,截至2021年,地方政府法定债务余额包括一般债券和专项债券共有30.47万亿元。目前,地方政府到底有多少隐性负债?还没有明确的统计数据,据一些机构和专家估计,我国的隐性债务规模一点都不比法定的债务低。

地方政府债务居高不下,已经严重影响到一些地方政府的财政收支状况和政府信用,有的地方政府只能借新还旧,甚至借新还息。据新闻报道,去年鹤岗政府实施了财政重整。实际上像鹤岗这样的例子,不管在东北地区、华北地区、西北地区、西南地区,甚至东部个别地方都有。长期依赖借新还旧甚至借新还息,最终必然面临财政领域风险,出现债务违约。

2021年,中央建立常态化财政资金直达机制,同样拿出2万多亿元资金直接下拨给地方。今年,中央财政将更多资金纳入直达范围,省级财政也要加大对市县的支持,保障基层财力。

谈隐性债务化解

清理整顿地方融资平台,严格控制专项债券

南都:那么应该如何解决地方政府的债务问题?

尹中卿:对于地方政府隐性债务,首先不能再产生新的变相举债和隐性债务,不能再一边清一边借,要规范PPP,规范政府投资基金,规范政府购买服务。最近我国在广东等地开展全省全域无隐性债务试点,对地方政府隐性债务“清零”,就是说所有的债务都得在阳光下。

再就是要清理整顿地方政府的融资平台公司。这几年一些地方政府产生的变相举债和隐性债务,很多都隐蔽在项目公司里、政府融资平台里、地方国有企业里。有的融资平台公司就弄一块地,其它什么也没有,就充当了政府举借债务的白手套,产生了大量的隐性负债。对于明面上的法定举债,我们现在也强调,要按照预算法的要求强化省级政府的责任。要严格控制专项债券,对不同地区要实行差异化管理。

谈减税降费

疫情冲击加大不同企业之间分化,减税降费要更加精准

南都:政府工作报告如何为全年的财政政策定调?

尹中卿:政府工作报告提出,完成今年发展目标任务,宏观政策要稳健有效,微观政策要持续激发市场主体活力。具体到财政政策,报告提到,积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。

财政政策作为宏观政策的主要组成部分,宏观政策“稳健”就要求财政政策可持续,宏观政策“有效”就要求提升财政政策效能,更加注重精准。

南都:如何理解积极的财政政策要更加注重“可持续”?

尹中卿:2008年国际金融危机以来,积极的财政政策正式进入了我国政府宏观调控的工具箱,迄今已有14年时间,扩张性财政政策成为我国宏观调控的主基调。

积极的财政政策主要有两个手段,一个是政府减少收入,一个是政府扩大支出,目的都是向市场、向社会增加配置资源。当然,政府在减少收入的同时,又要增加支出,必然会产生收支矛盾。如何解决收支差距呢?中央政府通常采取的做法是增列赤字、发行国债,在2014年预算法修改之后,地方政府也开始通过一般债券和专项债券举借债务。

现在一些西方国家的政府债台高筑。美国、日本等国政府的负债早已远远超出GDP的规模。欧盟虽然规定了3%的赤字率、60%的政府债务率警戒线,但目前很多国家都已经突破。为什么要有这两条红线?说明扩张性财政政策也不能是无限制的。如果长期、过分依靠扩张性财政政策刺激经济增长,势必会留下“后遗症”,积累较多政府债务,在财政领域埋下风险隐患。正因为如此,在经过一个时期连续实施积极的财政政策的同时,强调它的“可持续”是当然之义。

南都:如何理解积极的财政政策要更加注重“精准”?

尹中卿:我认为首先要在减税降费方面做到更加“精准”。前几年大规模减税降费政策的确发挥了积极作用,如果系统梳理和认真总结,部分减税降费政策的积极效应离预期还存在一定的差距。

首先,减税降费是普惠性的,但必须考虑到分化和差别。普惠性表面看是公平的,但实际上却很少考虑区域、产业和行业的不同。近几年来,面临供给侧结构性改革、发展转型、新冠疫情的冲击,区域之间、产业之间、行业之间的分化逐步扩大,不同地区、不同产业、不同行业、上中下游企业、大中小微企业之间的发展条件、经营环境、盈利水平差距越来越大。因此,“精准”的减税降费政策就必须充分考虑到分化和差别,把减税降费政策的红利更精细化地落实到真正受到冲击的企业,落实到小微企业。

其次,大规模减税降费的重点是企业,还必须照顾到个体工商户。在现有1.5亿个市场主体中,有1亿多是个体工商户,他们享受不到给予企业的减税降费额度。因此,“精准”的减税降费政策也必须更多地照顾到困难的市场主体,考虑对个体工商户的转移支出。

第三,大规模减税降费的对象是市场主体,还必须兼顾居民家庭。近些年来,我国主要通过补助市场主体,借此扩大经营,增加就业,提升职工工资,实践证明这个链条很长,中间肯定有不少跑冒滴漏。因此,“精准”的减税降费政策还必须兼顾居民家庭,增加对居民家庭特别是困难群体的补助。

谈留抵退税

留抵退税不是减税,可减轻企业资金压力和利息负担

南都:今年政府工作报告首提“留抵退税”,您怎么看“留抵退税”?

尹中卿:去年我们减税降费的规模是1万亿元,今年将继续保留1万亿元的规模。同时,今年还有一个新变化,增加了1.5万亿的留抵退税直达企业。

在审议政府工作报告时有意见认为,把减税与退税放在一起,很容易造成混淆,一些不明就里的人会以为1.5万亿元的留抵退税也是减税,把1万亿元减税与1.5万亿元留抵退税混为一谈。

实际上,留抵税是增值税缴纳的一种方式,企业进货先垫付增值税,等销售后再抵扣。留抵退税就是把现在还不能抵扣、留着将来才能抵扣的增值税提前全额退还。留抵税本来就是企业的钱,是企业以前就放到库里待抵扣的增值税。我觉得这个需要对社会讲清楚,以免造成公众的误解。

今年政府工作报告提出,大力改进增值税留抵退税制度,对留抵税额实行大规模退税。实行这项政策,肯定对企业有好处,可以减轻企业资金占用的压力和部分利息负担。

谈地方主体税种缺失

后移消费税征收环节,逐步下划地方做主体税种

南都:地方政府变相举债是否反映出地方政府财政紧张、主体税种缺失?

尹中卿:党的十八届三中全会和十九大都提出了财税体制改革的三大任务:一个是建立现代预算制度,一个是健全地方主体税种,一个是建立中央与地方财力与支出责任相适应的制度。

经过几年时间的努力,以预算法修改为标志,从法律框架上建立和完善了现代预算管理制度；近年也已出台重点领域财政事权与支出责任改革方案,建立中央与地方财力与支出责任相适应的制度也取得了重大进展。迄今动作不大、进展不大的就是建立地方税制度。

如何建立地方税制度?很多专家学者认为除了完善资源税、环境税等税种,当务之急是改革消费税和房地产税。

目前,我国消费税在生产环节征收,例如汽油消费税,并不是在加油站征收,而是在炼油厂收缴,因为这样比较方便、比较容易。但这样做,就没办法把消费税作为地方税,也容易误导地方政府多办企业比多服务老百姓强。

近两年来,政府工作报告和预算报告都提出,要稳步推进健全地方税体系改革,通过立法授权适当扩大地方税收管理权限,优化消费税税目税率设计,推进部分在生产、进口环节征收的现行消费税后移至批发或销售环节征收,并且逐步下划地方,成为地方财政收入的主体税种。

谈房地产税

设房地产税就是把房产税和涉土地税费整合,不再征收土地出让金

南都:房地产税是否有望成为地方财政收入的主体税种?

尹中卿:近几年来,有关房地产税改革和房地产税立法问题一直是舆论热点,但最近似乎在一定程度上出现了房地产税污名化和推进房地产税改革恐惧症。一些人对房地产税有误解,很恐惧,影响了我们对房地产税的研究、讨论、试点,更影响了房地产税立法进程。

实际上,房地产税是一个新的税种,包括现有的房产税,以及各项涉土地税费的整合。一直以来,我国对房产、土地税收以及土地出让金的征收是分开进行的。现行房产税条例还是行政法规,目前仅对商业用房征收,对居民住房暂不征收。土地增值税条例、城镇土地使用税条例仍然是行政法规,耕地占用税条例、城市维护建设税条例已经上升为法律。

设立房地产税,就是把房产税和涉土地税费整合起来,在房产税条例的基础上,对土地增值税、城镇土地使用税、城市维护建设税以及土地出让金进行整合,形成一部完整的房地产税法。

设立房地产税,是健全地方主体税种的一个重要措施,也是税收法治化的一个必要途径。开征房地产税后,地方政府就不能再收取土地出让金了,也不需要一次把未来70年的土地出让金都收了,符合代际平衡原则。

开征房地产税,有利于促进节约、集约土地资源。我们国家人多地少,土地资源十分宝贵。在现实中,很多家庭都缺一套房子,很多个人都差一间屋子。房地产税实际上是对占用资源的付费制度,只有和使用资源一样需要年年付费,就能够促进社会主体节约资源。

开征房地产税,有利于缩小居民收入、财产和财富差距,促进共同富裕。从城市长远发展来说,也有利于压低城市进入门槛,集聚社会资源,吸引人才。