法人企业入股农民专业合作社(农民专业合作社属于企业法人)

陈岷 安徽财经大学法学院副教授

内容摘要：农民专业合作社法规定农民合作社成员可用土地经营权出资。农户为农村土地承包经营权主体，可向他人流转土地经营权。农民专业合作社法还规定，具备农民合作社成员资格的主体为民事行为能力的公民，从事与农民合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会组织。农户既不同于公民，也不属于企业、事业单位及社会组织，由此，土地承包经营权流转的土地经营权无法出资农民合作社。土地承包经营权流转的土地经营权是我国土地经营权的基本形态，在农户不具备农民合作社成员资格的情形下，能够出资农民合作社的土地经营权必然极为有限。由于我国农村土地承包关系将保持长久不变，欲使土地承包经营权流转的土地经营权能够出资农民合作社，农民专业合作社法就应规定农户具有农民合作社成员资格。

关键词：农民合作社 土地经营权 出资方式 成员权

一、问题的提出

2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称农民专业合作社法）予以了修订。修订后的农民专业合作社法对成员的出资方式予以了明确规定，依据该法第13条，农民专业合作社（以下简称“农民合作社”）成员的出资方式包括货币，实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资。在成员资格方面，修订后的农民专业合作社法第19条规定，具有民事行为能力的公民，从事与农民合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会组织能够成为农民合作社的成员，将修订前农民专业合作社法中的“社会团体”修改为“社会组织”。

现在的问题是，农民专业合作社法规定了成员可用土地经营权出资，而依据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）及《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典），有哪些形态的土地经营权可用于出资农民合作社？能够成为农民合作社成员的主体在多大范围内具备土地经营权出资能力？若成员只能用少量的土地经营权出资农民合作社，显然不利于增加农民合作社的财产，增强农民合作社的经营能力。对此，农村土地承包法或农民专业合作社法应予如何修订？

二、用于出资的土地经营权生成及土地承包经营权主体

1.用于出资农民合作社的土地经营权生成

按照现行的农村土地承包法，土地经营权的生成主要有两种方式：获得土地承包经营权的农村集体土地家庭承包方流转的土地经营权，以其他方式承包农村集体“四荒”土地所生成的土地经营权。

对于农村集体土地家庭承包方流转的土地经营权，农村土地承包法第9条、36条规定，承包方承包土地后享有的土地承包经营权，可以自己经营，也可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，他人获得土地经营权。这里的他人，农村土地承包法没有给予限制性规定。既然没有限制，只要是法律主体，例如具有民事行为能力的公民、企业、事业单位或者社会组织，都可以成为土地经营权受让方。农村土地承包法第40条则规定，土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。民法典对土地承包经营权流转土地经营权也有规定，依其339条，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。此外，农村土地承包法第46条规定，经承包方书面同意，并向所属集体经济组织备案，受让方还可以再流转土地经营权；第47条规定，家庭承包的土地承包经营权人可用土地经营权向金融机构融资担保。

对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩“四荒”等农村土地，农村土地承包法第48、52条规定，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，将其发包给单位或个人。此处所规定的单位或个人，从字面理解，应包括具有民事行为能力的公民、企业、事业单位或者社会组织。农村土地承包法第51、52条还规定，“四荒”等土地可以发包给本集体经济组织成员，也可发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，在同等条件下，“四荒”所属集体经济组织成员有权优先承包。第49、53条则规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，承包方获得土地经营权，经依法登记取得权属证书的，民法典对非家庭承包方式获得的土地经营权也有所规定，依其342条，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。

2.土地承包经营权的主体

关于土地承包经营权的主体，是农户（ 农村承包经营户）还是农民个人（ 集体成员），学界存有较大争议。有的学者认为，土地承包经营权的主体是集体经济组织的成员而不是农户。另有学者认为，从我国土地承包经营权主体制度史的梳理及对现行法的文义解释，享有土地承包经营权的主体应为农户。争议的根源，主要在于现行法律体系之间存有不协调之处。一方面，民法典第 55条规定，农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户；农村土地承包法第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。另一方面，农村土地承包法第 3条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；第 16条规定，家庭承包的承包方是集体经济组织的农户；第24条规定，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。土地管理法第13条也规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。此外，《农村土地承包经营权流转管理办法》第2条也直接在“家庭承包经营制度”前面戴上“农户”的“帽子”。

对于土地承包经营权的主体究竟为谁？应整体地看现行法的规定才能得出结论，可结合农村土地承包方的主体、承包后享有土地承包经营权利及承担义务的主体规定来认定土地承包经营权的主体。

关于家庭承包的承包方，农村土地承包法第16条明确规定为集体经济组织的农户。在享有土地承包经营权利方面，民法典第331条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产；第334条规定，土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让；第339条规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。农村土地承包法第二章“家庭承包”关于土地承包经营权权能主体的规定，所用的均是“承包方”一词。其中，农村土地承包法第 17条明确规定，承包方依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，依法互换、转让土地承包经营权的，依法流转土地经营权，承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应补偿的等权利是农户。至于土地经营权流转所产生的收益，农村土地承包法第39条规定，归承包方所有。2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第3条也明确指出，农村土地承包经营权权利主体是农户。2016年的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也明确规定，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。在义务主体方面，农村土地承包法第18条规定，农户应承担维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设义务；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害义务；法律、行政法规规定的其他义务；第22条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；第23条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；第27条和第28条关于承包权的合理收回和合理调整的规定中，立法者也都是以农村家庭的整体为考量对象。在责任承担方面，农村土地承包法第59条规定，合同当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任；第63条规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。

由上述规定可知，家庭承包的承包方是农村集体经济组织的农户，其作为承包方与发包方订立承包合同、享有权利和承担义务。显然，农户应是签订农村土地承包合同的主体和农村土地承包经营权的主体。

三、农户与农民专业合作社法所规定入社主体的区别

1.农户的内涵

关于农户的含义，学界有不同的观点。例如，农户是社会单位，是“以血缘和婚姻关系为基础组成的农村最基层的社会单位”。有学者提出，农户就是家庭，是“居住在农村并从事农业生产的以血缘或婚姻关系为基础组成的具有当地农业户籍的家庭”。有学者指出，农户是一个集合的概念，是一个由单个农民组合而成的具有社会学意义上的概念。另有学者认为，农户是一种组织，是基于现有土地承包经营制度，以土地承包经营和农业生产为主要功能的组织，其组成成员须为集体经济组织成员，且须具有发包方分配的土地。还有人认为，农户是一种经济组织形式，是指家庭拥有剩余控制权，并且主要依靠家庭劳动力从事农业生产的一种组织形式。

要确定农户的内涵，首先应弄清“户”的含义。从字面本义上理解，户原先指的是单扇门。在当代，户有五种含义：门、人家、住户、账户、门第。户籍制度的存在，最早可追溯到战国时期，以齐国为先导的编户齐民等制度改革就建立起了较为完整的户籍制度。此后，“户”便成为行政管理、立法等诸多领域的常用概念。秦孝公时期，商鞅变法以“户”为单位按户内人口征收军赋，“户”成为的社会基本管理单位和权利主体。

户概念的出现与家不无关系。明代中期之前，户与家基本相同，户以家立、因家立户是古代中国社会普遍存在的现象。明代中期之后，家与户逐渐分离，户不再仅仅是家庭的户籍登记单位，还成为田地与赋税的登记单位，户因登记而被赋予了民事权利能力和行为能力，户的权益也因法律的确认而受到保护。例如，土地财产的实际所有者从事土地的买卖、出租等民事活动，都应以户的名义进行。对此，有学者论到，纷繁复杂的中国古代社会正是由这种类繁多、名称各异的户组成的。虽然户与家联系密切，但二者之间还是存在明显差别。家是自然形成的，是以婚姻血缘或收养关系为纽带而形成的人口群体单位，家的概念中不一定有居住地的因素，即作为一个家庭的成员，可以居住在一起也可以居住在两处以上场所。与家的产生不同，户是国家在家的基础上，通过法律建构的一个社会主体。户是中国古代社会国家为了掌握人口、财产与征派赋役，以家庭为基础而建构的，具有法律性质的最基本的单位。户不一定受婚姻、血缘或收养关系限制（当然大部分户依这类关系而组成），户的成员在某些情形下还可以是依工作或学习关系而形成，户主要是以居住场所为标志依法设定的人口群体单位。户可能包括非家庭成员。

在当代，对“户”应多维度的理解。对此，有学者指出，户具有国家依法行政管理的基本单位、维系户内成员生存的基本经济单位、维系户内人口的人口再生产单位、历史文化承继单位这四个方面的特征。从我国户口管理角度来看，户是经户籍管理机关依法登记，由共同居住在一起的若干有婚姻、血缘、收养关系或有工作学习等特定关系的人组成，并具有一个共同主管人的基本生活单位。依据我国户口管理方面的相关规定，户是政府对人口和其他事务进行管理而确立的一种社会基本单位，这种基本单位的构成可以是婚姻、血缘关系的人的组合，也可以是其它共同生活或者活动的人的组合。就此，《中华人民共和国户口登记条例》第5条规定，户口登记以户为单位；2009年4月财政部等多部委联合下发的家电下乡操作细则第3条也规定，享受补贴的每类下乡家电产品每户农民限购2台（件），因此，所有的户都为国家管理的基本单位。其次，绝大部分的户为社会最基本的生活单位。户毕竟是建立在家庭之上，故绝大部分的户具有人们共同生活的功能。因为，户主要以亲属关系为纽带而聚居一处。当然，也有极少量的户不是社会的生活单位，例如，有的集体户就不具有共同生活的功能。再者，从经济组织的角度看，户还可是共居一室，参加共同经济活动，有共同预算的社会组织。这在农村等区域尤为明显，户往往是从事生产活动的基本单元。对此，有学者指出，以“户”为单位的生产经营，是我国历史传统及独特经济制度的表现。

就农户而言，其不仅是行政管理对象单位，还为人们生活的场所，是独立的生活单位。由于要开展农业生产活动的，其是独立的生产单位，农业活动的天然风险性和家庭的血缘关系可以保障农业生产过程中家庭成员的密切协作。据此，拥有一定的资产，又为人的组合，农户具有了组织体的属性。不难发现，“农户构成中国农村社会的‘细胞’，也是认识和分析中国农村社会的基本出发点。”

2.农户与公民的区别

农户是群体概念，是个人的集合体，是以血缘为基础、以家庭为核心单位而形成的。从理论上讲，户的边界是明确的，它是官方或者权威机构对社会成员的重新编排和组合，其构成就是按照某一立户原则而登记在户口簿册上的成员。作为生产单位的农户，一般是依靠家庭成员的劳动进行农业生产与经营活动，是农村从事生产经营的基本单位。

公民是指具有一国国籍并根据该国法规定享受权利和负担义务的人。《中华人民共和国宪法》第33条规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。公民的主体资格因出生而被自然赋予。

因此，农户与公民的差别非常明显，作为农村集体经济组织的成员——公民组合构成了农户。

3.农户与企业的区别

二者之间的区别，主要表现在两个方面。一是经营目的不同。在经济学的语境中，企业是从事生产经营活动，以营利为目的的经济组织。从法学视角而言，企业是指由一定数量的生产要素所组成的，从事生产经营或服务性活动的，具有一定法律主体资格的经济组织。企业的特征主要表现为四个方面：具有经营性的实体；通常为一定的团体或组织体；经营具有持续性；必须依法设立。由于农村土地的家庭承包，主要是为了解决农民的生计，为农民提供生存保障，因此，与企业不同，农户所从事的主要是以土地为中心的农业生产活动，其目的是满足农业生产者生活的自给自足与社会保障的需要，鲜有资本增值的意图，与商事活动有着天壤之别。二是设立不同。农户不存在设立过程，没有出资行为，无须具有名称或字号，没有企业组织形式。所有的企业，则应依照有关企业法律制度进行注册。

由上述两点可知，农户虽是个人的集合体，也拥有一定的财产，但其不属于企业。

4.农户与事业单位的区别

关于事业单位，事业单位登记管理暂行条例第2条明确将其定义为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

对比事业单位，农户从事农业生产活动，不属于教育、科技、文化、卫生行业，经营目的不是为了社会公益，其也不是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产所举办的。诚然，农户有别于事业单位。

5.农户与社会组织的区别

关于社会组织，有广义与狭义理解之分。广义的社会组织，被认为是人们为了实现特定目标而建立的一种共同活动的群体，如政治组织、经济组织、文化组织、军事组织、宗教组织等。依广义社会组织的内涵，只要有特定目的，是人或财产的组合，就为社会组织。研究民法的学者，大多在广义上理解社会组织的。例如，民法教材中，社会组织通常被定义为是为了实现一定的宗旨按照一定的方式建立起来的团体，它既可以是自然人的集合体，也可以是财产的集合体。

狭义社会组织的内涵，学者们的观点相当不一致。例如，有学者认为，社会组织是除政府与企业以外面向社会提供某个领域公共服务的法人实体。另有学者认为，社会组织是处于政府以外的，同时承担一定的社会公共责任、不以营利为目的、自愿地向社会提供公共服务和公共物品的公民机构。还有学者提出，社会组织是依法注册登记，独立于党政体系之外，以社会成员的自愿参加、自我组织、自我管理为基础，以社会公益活动、志愿活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性、非亲缘性的社会群体。虽然学者们对狭义社会组织的内涵认识不一，但基本上都认可社会组织既不是政府，也不是企业，而是介于国家——政府体系和市场——企业体系之间的组织，是由公民自愿组成的，以不追求自身营利，向社会提供服务为宗旨，具有社会性的实体。故此，有人将社会组织定位于是具有非政府性、非营利性和社会性的为社会提供公共服务的机构。大体而言，可将狭义的社会组织定义为依法登记，以社会成员自愿参加、自主管理为主，非营利性、非政治性、非宗教性的社会群体。

在我国政府的文件及法律规范语境中，对“社会组织”概念基本上是依狭义内涵来使用的。我国最早出现社会组织概念的政府文件为2004年的十届人大二次会议政府工作报告。该报告提出，“要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介组织。”此处的“社会组织”与“政府”“企业”并列，显然，是从狭义上使用“社会组织”概念的。农民专业合作社法所规定，能向农民合作社出资的主体为公民、企业、事业单位及社会组织，社会组织与企业、事业单位也是并列关系，故该法中的社会组织概念应做狭义理解。涉及社会组织的规范性文件，全国层面的主要有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。一些地方也制定了本地区的社会组织规范性文件，如《广州市社会组织管理办法》《辽宁省社会组织管理条例》《湖南省社会评估管理办法》《山东省社会组织发展资金管理办法》。从上述规范性文件可知，我国现有的社会组织形式被限定为社会团体、基金会、民办非企业单位（社会服务机构）。这些社会组织在设立方面须经人民政府民政部门登记注册，就法律地位而言，都被定义为非营利法人。所谓非营利法人，是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。审视农户，其经营活动核心乃围绕成员的生活、生产需要展开，所追求的是全体成员共同利益，不向社会提供公共服务。构造形态上，其成员也未能有效地与户这一组织体相互分开，也无自己的机关，成立时也无须经过登记，故不属于法人的范畴。因此，可以断定，农户不属于现有规范性文件中所定义的社会组织。

四、农民专业合作社法成员资格规定的修订

农民专业合作社法规定成员可用土地经营权出资。在目前我国的农村土地承包经营制下，可用于向农民合作社出资的土地经营权，只能是来自土地承包经营权所流转的土地经营权、“四荒”等土地承包方所具有的土地经营权、承包经营权流转后土地经营权受让方所持有的土地经营权。由于“四荒”等土地承包方可以是个人、单位，这些个人、单位能够成为农民合作社成员，“四荒”等土地承包方用土地经营权出资农民合作社不存在障碍。至于承包经营权流转后土地经营权受让方所持有的土地经营权，也可以再流转出资农民合作社，但需要经承包方同意并向发包方备案，可以再流转土地经营权等。至于土地承包经营权人流转的土地经营权，基于农村土地承包法规定承包要以家庭作为基础，自然人不能脱离家庭而成为承包经营户，只能以家庭为基础取得土地承包经营权，土地承包经营权主体为农户，则不能被出资农民合作社。因为，农民专业合作社法所规定的具有成员资格的主体仅为公民、企业、事业单位及社会组织这四种，并不包括农户。由前文可知，农户既不同于公民，也不属于企业、事业单位及社会组织，在现有法律框架内，农户作为法律主体通过土地承包经营权流转土地经营权出资农民合作社缺乏依据。目前，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。土地承包方农户流转的土地经营权，是我国土地经营权的基本形态，在农户为农村土地承包经营权主体，却又不具备农民合作社成员资格的情形下，能够出资农民合作社的土地经营权必然极为有限，这显然不利于增强农民合作社的经营实力。为此，有必要促使土地承包经营权流转的土地经营权能够出资农民合作社。

如何使得土地承包经营权流转的土地经营权可出资农民合作社呢？对此，无外乎通过修改农村土地承包法，规定农村集体经济组织成员，也即农民个人为土地承包经营权主体，如此一来，作为公民的农民个人可通过土地承包经营权流转土地经营权出资农民合作社；或修改农民专业合作社法，准许农户具有成为农民合作社成员的资格，在不改变农户为土地承包经营权主体的情形下，使得土地承包经营权流转土地经营权出资农民合作社成为可能。在2018年农民专业合作社法修订之前，就有学者主张，应明确规定农民以户为单位作为合作社成员。上述两种对策，是否都具有可行性呢？

1.农村土地家庭承包制的长久稳定性

制度建设需要立足于国情。目前就我国农村发展状况而言，相当长的时间内，以个人名义取得农村土地承包经营权的可能性并不大。因为“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”是我国未来政策与立法走向。农户作为土地承包经营权主体，是土地承包方，在现有“长久不变”土地承包政策下，农户将具有较高的稳定性。我国的农村家庭承包经营萌芽于二十世纪七十年代末期，最早雏形就是所谓的“包产到户”。1980年9月，中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对当时我国农村出现的各种责任制形式进行了分析，尤其对“专业承包联产计酬责任制”进行了深入阐述。文件指出，“各业的包产，根据方便生产、有利经营的原则，分别到组、到劳力、到户”，对“包产到户”予以肯定，并提出了“区别不同地区、不同社队”的发展方针。此后，中共中央、国务院印发的1983年“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》，对人民公社的体制进行了改革，改革的内容之一就是实行生产责任制，特别是联产承包制。该文件明确规定，分户承包的家庭经营是合作经济的一个经营层次，是一种新型的家庭经济。而在中共中央、国务院印发的1986年“一号文件”《关于一九八六年农村工作的部署》中，明确规定“家庭承包是党的长期政策”，并首次对“统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”进行了阐述。1991 年，党的十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，将农村普遍实行的以家庭联产承包为主的责任制作为80年代农村改革的主要成就之一，并提出“继续稳定以家庭联产承包为主的责任制”。

为稳定家庭联产承包为主的责任制，1993年的第八届全国人民代表大会第一次会议，将宪法第8条的相关规定修改为，“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”该条的修改，在宪法层面上肯定了家庭承包经营的合法性。1999年，第九届全国人民代表大会第二次会议又对宪法第8条予以修改，规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”

近年来，党和国家不断强调要保持现有土地承包关系的稳定并长久不变。2008年，党的十七届三中全会决定指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”中共中央、国务院发布的2015年“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要坚持农民家庭经营主体地位，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。中共中央、国务院发布的2016 年“一号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，要坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。2017年，党的十九大报告进一步明确提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变。中共中央、国务院发布的2018年“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。2018年修改后的农村土地承包法，除了第1条立法宗旨中明确规定“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”之外，主要通过延长承包期、强化承包地调整条件来达到这一政策目标。中共中央、国务院发布的2019年“一号文件”《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。要完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。2019年11月，中共中央、国务院公布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，《意见》提出，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，要长久保障和实现农户依法承包集体土地的基本权利；农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益；坚持家庭承包经营基础性地位，不论经营权如何流转，不论新型农业经营主体如何发展，都不能动摇农民家庭土地承包地位、侵害农民承包权益。

为何我国农村集体土地要采取家庭承包而不是个人承包呢？《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出，在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是改革开放的重大成果，是农村基本经营制度。这一制度符合我国国情和农业生产特点，具有广泛适应性和强大生命力。农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度有利于调动集体和农民积极性，对保障国家粮食安全和农产品有效供给具有重要作用，必须毫不动摇地长久坚持，确保农民集体有效行使集体土地所有权、集体成员平等享有土地承包权。实行“长久不变”，完善承包经营制度，有利于强化农户土地承包权益保护，有利于推进农村土地资源优化配置，有利于激活主体、激活要素、激活市场，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。对此，学者们也从多方面进行了论证。根本原因在于目前我国农村社会化劳动程度过低的现实，农户是人、资本以及劳动的有机结合体，承担着进行农业生产的基本职能。首先，建立以户为单位的家庭承包经营制度，能够防止按人分配的产权制度导致土地的过分细碎化，可以形成相对完整的土地地块，从而具有维护耕地的生产及粮食安全功能。其次，有助于实现农村土地承包经营权主体的永久化与固定化，达到保证农民永久地享有土地承包经营权的目的，避免集体共同劳动中存在的高昂的劳动监督成本，防止因集体行动逻辑而导致的低效率与搭便车现象出现，促进农业经营效率的提高，以“户”为单位构建承包经营权的主体与具有普遍适应性的农业家庭经营方式相适应。再次，以农户为单位，符合效率原则，可以减少土地承包经营合同的缔约、履行和监督成本。最后，通过家庭这一亲情组织，可以较好地保障无民事行为能力人或者限制民事行为能力以及老人的生活。基于这些复杂因素的存在，农户就顺理成章地登上了历史舞台，成为家庭承包制度中的重要主体。在培育新的经营主体的过程中，应该承认农村承包经营户是发展新型农业经营主体的基础，在未来的很长一段时间内仍然占有很大比重。

概而言之，由于保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，农户拥有土地承包经营权具有长期性。由此，目前使农民个人成为土地承包经营权人不具有可能性。

2.农户农民合作社成员资格的赋予

既然农民个人不可为土地承包经营权人，若使土地承包经营权分置所生成的土地经营权出资农民合作社能成为可能，唯一的途径就是使农户具有农民合作社的成员资格。否则，农民专业合作社法所规定的成员可以用土地经营权出资，只能被限于“四荒”土地发包所生存的土地经营权，这显然不利于农民合作社的发展。因为，家庭承包经营是农村的基本制度，绝大部分的农村土地，是发包给农户的，生成的土地经营权主要来自土地承包经营权。

赋予农户可具有农民合作社成员资格，不仅具有必要性，也有现实可能性。从历史上看，中国“传统社会的产权单位是户，不是丁或口”，从事各种民事活动的主要主体是户而不是个人。户在平等、和同、诚信和情理等民事法基本原则的指导下，从事着诸多的民事活动。“ 户”以“家”为社会物质基础，以家族、宗族观念为思想渊源，通过户籍制度而成为传统社会治理的基层细胞。对此，有学者论到，“户”曾经长期作为农业经营的单位与农村土地权利的主体而存在。概而言之，中国历史上的“户”，从法律形态上来看，具有了公法主体和民事主体的双重性质，也即经过户籍登记之后的“家”具有了“户”的法律形态，“不仅获得了公法上的主体资格，同时，国家也赋予了户以民事主体的资格”。以户为主体，并非我国独有。例如，罗马私法除了个别情形以个人为主体外，都是以户为主体，表现为大家熟悉的家父制度。越南合作社法第22条规定，家庭可以成为合作社的成员。

就现实而言，在我国的法律中，户也是或明或暗地被作为一个主体单位考虑的。不论是民法典，还是土地承包法、《农村土地承包经营权流转管理办法》，均将以家庭承包方式取得土地承包经营权的权利主体设定为农户。例如，目前以家庭承包方式承包土地的农地承包经营合同承包方与土地承包经营权证的主体记载都是农户，即农户是土地承包经营权主体。

既然农户能为法律关系主体，赋予其具有加入农民合作社的成员资格则不存在障碍。为使得农户土地承包经营权分置所生成的土地经营权出资农民合作社成为可能，建议对农民专业合作社法第19条予以修改，具有成员资格的主体还应包括农户。修改后的第19条可表述为：具有民事行为能力的公民，农户，从事与农民合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会组织能够成为农民合作社的成员。

结语

在现行法之下，之所以无法通过土地承包经营权流转土地经营权出资农民合作社，在于农村土地承包法与农民专业合作社法不协调。在当前农村土地承包关系保持长久不变的情形下，若使土地承包经营权流转土地经营权出资农民合作社成为可能，主要的对策是准许农户可以成为农民合作社成员。况且，规定农户可为农民合作社成员并不存在法律上的障碍。为此，应修改农民专业合作社法第19条，规定具备农民合作社成员资格的主体包括农户。