财政部87号令第六十条解读(财政部第87号令第十七条权威解释)

在政府采购实践中，对投标人“低价”的认定一直是一个比较令人头疼的问题，虽然原先的18号令对此有规定，但是否低价的横向参照是近乎没有公认计算标准的行业平均成本，这一概念性的参照系使得实践中这一规定的执行被架空。而87号令出台后，在第六十条中很好地纠偏并夯实了这一规定，将价格横向对比的参照变为直观可见的本项目其他通过符合性审查的投标人报价，至此实践中对低价投标的认定有了实实在在的抓手。因此我们有必要结合原先的18号令，深刻理解87号令第六十条的规定并在实践中正确合理运用。同时，也要充分认识最低限价（实际上也是不允许的）对于政府采购的弊端，以坚定和统一业界更好执行87号令第六十条有关规定的共识。

财政部87号令第六十条规定：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；如果投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

在此，笔者从政府采购一线执行者角度对87号令第六十条的理解和运用进行探讨分析。

准确理解

87号令与原先18号令预防恶意低价规定的实质区别

政府采购中作为预防恶意低价竞争的办法，87号令第六十条并不是首次提出，原先的18号令第五十四条也是类似的规定。对比新旧两办法，能更好理解87号令第六十条的精神。

87号令第60条规定做法与设置最低限价的实质区别

有业界同行对87号令第六十条持不同观点，认为在招标文件中规定低于其他通过符合性审查投标人报价的具体做法，有设置最低限价的嫌疑，或是说变相设置了最低限价。笔者认为，87号令这一规定与设置最低限价这种做法，从根本上说都是预防投标供应商的恶意低价竞争，但两者是有实质性差异的。

区别一制约作用不同

设置最低限价的做法（事实上是不允许的），所设置的最低限价应当与最高限价一样在招标文件中事先载明。因此，此做法对投标人报价制约是事前的、明确的。而87号令第六十条规定的“低价”是其他投标人的报价，是不确定的，对投标人报价时是不应该构成明显制约的，但会对恶意低价起到提醒和预防的作用。因此，投标人报价时不需考虑是否超过某个规定值（最低限价），但必须考虑报价是否合理。

区别二参照对象合理性不同

设置最低限价这种做法，所设置的“最低限价”，是由采购人方面经事前设定的，其科学性、合理性、可信性均得不到保障，因此以此为标准，将低于这一价格的投标文件作无效投标处理的结论本身也就缺乏可信度和公信力。

而87号令第六十条是以通过符合性审查投标人的报价作为参照系。显然，同一项目中其他投标人的报价的合理性要相对可靠一些。

区别三制约结果不同

假设项目设置最低限价，投标报价低于该最低限价必然是无效投标（不排除有扣分的处理办法）。而投标报价低于87号令第六十条规定的“低价”的，结果不一定是无效投标，因书面说明和证明材料可能证明其报价具有合理性。

通过上述对比可见，应准确、深刻理解87号令第六十条规定，把握本意并对原则性的表述进行细化，对可能出现的滥用现象进行预防，以求合理运用，更好地实现其立法的目的。

合理运用

招标文件细化要求 切忌“囫囵吞枣”

87号令刚刚实施，有些地方实践中将87号令第六十条原封不动写进招标文件。应该说招标文件中原文表述，由评标委员会决定如何执行的做法并没有错。但笔者认为，这会因自由裁量或理解不当，甚至被恶意利用而执行过严或过松，以致不良后果。过严，可能打击合理低价，也可能造成不必要的废标，降低了采购效率；过松，又不能起到解决恶意低价的问题，不利于对投标人合理竞争的正确引导。而且，由于执行标准不统一，可能给供应商造成未一视同仁的错觉，不利于政府采购的公开、公平、公正。因此，建议不要“囫囵吞枣”式原文表述和执行87号令有关规定，可做以下三方面的细化，以提高评标委员会评审时的可操作性，降低其自由裁量权。

明确“明显低于”的标准

例如可规定投标人报价明显低于通过符合性审查投标人平均报价80%（投标人报价＜通过符合性审查投标人平均报价80%)的即视为“明显低于”。

特别说明：①笔者经调查发现，实践中对“低于平均报价80%”会出现两种理解，前述是一种，另一种是（平均报价－投标人报价）/平均报价×100%≥80%）。两种理解产生的结论是不同的，因此规定理解办法很有必要。

②“平均报价”是所有通过符合性审查投标人的平均报价，不是“其他”，这在审查不只一家投标人时更便于计算。

“说明和材料”可作提示

招标文件中提示“说明和材料”可以为：（一）成本构成。包含货物本身成本、人工费用、运输、税收等说明。（二）较其他投标人且能支撑自己报更低价格的优势说明等。

明确“合理时间”

例如可规定1小时内。同时在招标文件中可提示：投标人拟低价投标的（至少可以最高限价为参照），可事先作好书面说明或提供相关证明材料以备用。这样，既能让投标人准备的说明、材料更充分和有效，又能提高评标效率，也更人性化。

采购实践中，如果87号令第六十条用得好，可以很好地解决恶意低价投标的问题；但如果用得不好，会出现高价中标（也有可能是低质）的恶果，或者是成为相关各方围标串标的“帮凶”。

招标的本质是鼓励价格竞争，通过竞争降低价格，进而推动供应商通过改进技术、提高管理水平而降低成本，采购人也获得低价优质的货物或服务。

而随意判定恶意低价，把通过改进技术、提高管理水平而降低成本的投标作无效投标，这无异于“滥杀无辜”。“助纣为虐”型则是指将真正参与竞争、报出合理价格的投标人作无效投标，“协助”另外串通投标的投标人高价中标，此情形会极大损害政府采购形象和挫伤合理投标报价的积极性，此现象在实际投标中并不鲜见。作为采购活动组织者，应切实履行复核职责，对依据第六十条被判定无效的应重点复核，避免“滥杀无辜”和“助纣为虐”情形出现。