江苏省宿迁市泗洪县石集乡土地整治项目区现场。徐青青 摄

6月26日~6月29日，记者随自然资源部耕地保护监督司调研组前往江苏省了解当地开展耕地保护补偿激励工作的情况。从南京市八卦洲到宿迁市石集乡，记者见到了平如棋盘的万顷良田，既有漠漠水田飞白鹭的景致，又有阴阴夏木啭黄鹂的生机；既有水满田畴稻叶齐的整齐，又有一水护田将绿绕的别致。江苏省对耕地“数量、质量、生态”三位一体保护的成效已经初显。而江苏省构建的全方位、立体式、多元化的耕地保护激励体系也促使“让保护耕地者不吃亏，让耕保优秀者得表扬获实惠”成为社会共识。

省级层面

普惠性补偿与绩效导向激励相结合

江苏省既是经济发达省份，又是一个产粮大省，如何协调发展需求和耕地保护之间的矛盾，成为一道难题。江苏省自然资源厅副厅长李如海说：“虽然江苏用地紧张，但我们国家适宜耕种的优质农田也在江苏，为了粮食安全和生态环境保护，我们有责任有义务保护好这些珍贵农田。”秉承这份初心，江苏厅着力探索建立“责任 激励、行政 市场”耕地保护新机制，重点在强化“激励”与“市场”手段上做文章，充分激发各方保护耕地的内生动力，有力推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

对此，江苏厅重点从两方面部署：

• 一方面，建立了普惠性的耕地保护补偿机制。根据全省各地高标准农田年度建设任务、永久基本农田保护面积、耕地面积等情况，采用因素法对省级新增建设用地土地有偿使用费进行分配，强化耕地保护资金归集、拨付和使用管理，加大对各地耕地保护的补偿和农村土地综合整治的投入。2014年以来，全省用于耕地保护补偿资金166.3亿元，有效促进了地方的耕地保护、农田建设和土地整治，带动了农村发展、农业增效和农民致富。
• 另一方面，建立了以绩效为导向的激励机制。省级每年投入1亿元，对全省耕地保护工作成效突出的2个设区市、10个县（市、区）、50个乡（镇）人民政府以及部分村级集体经济组织，给予通报表扬或资金奖励。考核指标主要包括耕地保有量任务、基本农田保护、耕地占补平衡、土地综合整治任务完成情况以及耕地保护专项资金使用情况、提供省统筹补充耕地指标情况、地方耕地保护激励机制建设情况等。

目前，江苏省省级已投入耕地保护激励资金3.04亿元。耕地保护补偿与耕地保护激励相结合，能够最大限度地利用现有资金、最广范围地调动耕保主体的积极性，达到最优的补偿激励效果。

江苏厅耕地保护监督处负责人强调，省级资金奖励直达耕地保护“一线”。省对市、县（市、区）予以通报表扬，而资金奖励则直接下达至受激励的乡（镇）及村级集体经济组织，每个受省级激励的乡（镇）人民政府可获得200万元奖励资金，同时须将不低于50%的奖励资金用于本辖区内耕地保护工作成效突出的村级集体经济组织。这样，省级全部的资金奖励将直达乡镇、村，真正用在了实施耕地保护具体工作的“一线”。同时，省级激励乡镇也实现了13个设区市全覆盖，以最大程度地突出先进引导作用。

针对调研组提出的耕地补偿激励资金来源问题，江苏厅财务处负责人介绍，省财政部门采用因素法对省级新增建设用地土地有偿使用费进行分配，耕地和基本农田保护情况是其中重要分配因素，并明确规定地方可用于耕地保护补偿相关激励支出。此外，省级留存的5%可拿出一部分专项用于省级层面耕地保护激励，使得省级耕地保护激励资金来源稳定、保障有力。

市县层面

以地方激励为主构建特色奖励机制

据介绍，江苏省的耕地保护激励以地方激励为主、省级激励为辅，省级层面重点对部分耕地保护较好的地区和提供省级补充耕地交易指标的地区进行激励；各市、县（市、区）在党委、政府领导下，自然资源、农业、环保、财政等有关部门的协调配合，多渠道筹措资金，建立符合当地实际的各有特色的耕地保护激励机制。全省已形成全方位、立体式、多元化的耕地保护激励体系。“省一年投入的一个亿奖励资金就像一颗火种，点燃了各地的耕保热情，营造了一种保护耕地光荣的良好氛围。”江苏厅耕地保护监督处负责人说。

• 南京市按照每年300元/亩的标准直接补贴给承包耕地的农户，同时鼓励各区加大对耕地和基本农田的保护性建设，促进广大农民在承担耕地保护责任的同时，获得一定的经济补偿。2015年以来，全市共投入补贴资金35亿多元，涉及保护全市250余万亩耕地，惠及50万户农民，每户农民年均增收1300余元，直接拉动全市农民可支配收入增长2个百分点。
• 无锡市设立耕地保护激励专项资金，实施土地整治以奖代补政策，市级以奖代补资金拨付3.98亿元，有效地调动地方政府实施土地整治项目积极性。
• 南通市在全市开展耕地保护“十百千”工程，每年组织评选“耕地保护十佳乡镇、100个基本农田保护示范村、1000个基本农田保护模范户”，分别给予激励和补贴，并加大对产生耕地占补平衡指标的集体经济组织的激励，高标准农田建设新增的占补指标补助标准由10万元/亩增加到15万元/亩。
• 苏州市则开创性地把永久性水稻田纳入具有特殊保护价值的人工湿地加以保护，不断完善生态补偿政策，持续提高水稻田生态补偿标准。每年有104万亩水稻田得到补偿。同时，苏州市还明确各地应从专项资金中提取15%实施耕作层剥离和再利用的乡镇（街道）给予工作经费奖励，提高补充耕地质量。
• 宿迁市将省返还的新增建设用地土地有偿使用费以及耕地占补平衡指标市级平台转让收益资金市提取的10%部分等作为资金来源，对受到市级耕地保护激励的乡镇人民政府、行政村分别给予200万元和20万元的奖励。2016年~2017年，宿迁市对耕地保护绩效突出的乡镇和村居奖励资金3860元。该市宿城区除了给予资金奖励外，还对全区耕地保护成效突出的乡镇和经济薄弱的乡镇给予用地指标奖励，分为每年40亩、30亩、20亩3个档次。一些耕地和永久基本农田保护突出的乡镇因这些奖励指标办起了农业加工厂、招来了知名企业。当地流转了土地的农民到这些企业打工，月收入有3000多元。

全省各地这些符合本地实际的耕地保护补偿激励做法，进一步促进了地方的耕地保护、农田建设和土地整治，带动了农村发展、农业增效和农民致富。但是有些地方在推行耕地保护补偿激励的过程中，也遇到了一些困难：

1. 耕地保护补助资金力度有限，积聚程度不高。基本农田保护资金、土地整治资金及后期管护经费等投入分散，市级财政支农资金专项用于耕地保护方面较为有限。这可能会影响激励的效果。
2. 经济发展过程中，区域发展先后次序不同，表现在耕地保护工作能力上，也会存在差异。这就需要政府部门不仅要表彰耕保先进地区，还要兼顾后发地区的保护热情和积极性。
3. 考核评价标准过于单一。当前各地对耕地的考核目前多是关于数量方面的，对质量、生态方面的指标难以制定并考核。
4. 耕地保护奖励资金目前都是发到乡镇，没办法到村，这或将影响村集体的耕保积极性。

对于表彰对象的后续管理问题，南京市规划和自然资源局副局长何流认为，不能一奖了之，而是要做好顶层政策设计、建立信息管理平台，做好表彰单位后续情况的跟踪了解，帮助其解决困难，做好帮扶工作，树立和维护典型形象，切实起到正面带动作用。

乡镇层面

期盼采取多样奖励方式带来更有效的激励

省及设区市、县的各项耕地补偿奖励政策给乡镇和街道带来了非常大的变化。例如：作为南京市栖霞区的主要涉农街道，八卦洲有耕地43685.55亩，约占总州面积的56%。该街道将获得的4066万元奖励资金用于辖区内农田平整、沟渠路闸电等基础设施后期管护和耕地质量提升建设。如今辖区内很多耕地的质量都提升了一个等级，流转价格由以前的800元/亩提升为现在的1000多元/亩。八卦洲已由过去的蔬菜生产基地提档升级为重要的现代农业科技示范推广基地。宿迁市泗洪县石集乡利用奖励资金，对土、水、肥资源进行优化配置，实现农用地土壤肥力的精培，从而提升耕地土壤基础地力，增强耕地持续高产稳产的能力。耕地质量提升后，当地稻米亩均增收300斤/年，达到了1200斤以上。而土地流转的价格由原来的每年600元/亩提升为现在的930元/亩。

耕地保护奖励机制建立以来，各乡镇、街道和农民的耕地保护意识的主动性和积极性也进一步提升。宿迁市自然资源局耕地保护监督处工作人员张连马告诉记者，现在村里人人都是网格员。“保护耕地能得表扬、有实惠，奖金又能让村里的耕地质量更好，大家都非常支持和响应。现在，村民一旦发现违法占用和破坏耕地现象，会立刻向国土资源所举报。”

毫无疑问，对于乡镇来说，耕地补偿奖励是份甜蜜的礼物，但是乡镇干部对于这份礼物也有着自己的困惑和思考。

调研结束后，自然资源部耕地保护监督司调研组表示，江苏省耕地保护补偿激励工作的相关经验值得学习和借鉴。调研组建议，对于耕保优秀的地区要给表扬、给实惠、给奖励，但是对于做得不好的地区也要采取约谈、通报批评、涉地指标控制等方式进行约束或处罚。赏罚分明，才能更好地推进耕地保护工作。同时，各省市实际情况有所不同，应进一步推动多元化补偿激励机制。

（刘静文）