户籍制度（严格的户籍制度是什么）

文丨章言该（某金融机构宏观研究员）

近日国家发改委印发了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知。这是继2020年和2021年之后，国家发改委发布的第三份以新型城镇化和城乡融合发展为主题的年度文件。对比来看，2020年之前更关注新型城镇化建设，而没有同等重视城乡融合发展，比如2018年和2019年类似的文件，都叫做《新型城镇化建设重点任务》。

笔者认为，“新型城镇化”最大的特点是“以人为本”。从“以人为本”和“城乡融合发展”这两条主线出发，能够理解近年中国城乡工作思路的转变，进而为判断一些中长期的政策方向提供参考。

中国的常住人口城镇化率已经从1949年的10.6%提高到了2021年的64.7%，但尽管如此，中国仍然有着鲜明的城乡二元结构。不同阶段城镇化思路的差异，本质上体现在两点：一是如何协调城乡关系；二是如何协调大中小城市和小城镇之间的关系。政府通过土地管理制度和户籍制度，影响土地和劳动力这两类最重要的生产要素，在城乡之间、大中小城市之间的流向和配置，间接影响甚至决定着地方经济的发展水平。

在处理城乡关系方面，和“新型城镇化”相对的，是“以乡补城”为主要特征的“旧式城镇化”，从1949年持续到2013年。在“旧式城镇化”阶段，土地管理制度和户籍制度，户籍制度都更有利于城市，甚至可以说是牺牲了乡村的利益来补贴城市。

土地管理制度方面，地方政府可低价征收农村土地，将其转变为城市建设用地后，作为工业用地用于发展产业，或者是作为住宅用地、商业用地用于招拍挂，地方政府能够获得持续的税收收入，或者是一次性的巨额土地出让金收入。更重要的是，由于地方政府可以控制土地供应，城市地价多数时候是上涨的，这使得土地成为很好的抵押品，地方政府借助融资平台获得抵押融资后，将一部分资金用来搞城市基础设施建设，保障土地继续升值，形成了一套完整的土地财政运作模式。在这一模式下，土地所创造的收入，绝大多数流向了城市。

户籍制度方面，城市产业集聚带来更多的就业机会，工业和服务业的产出效率高于农业，因此城市的收入相对更高，加之城市基础设施完善居民生活更便利，越来越多的农村人口流向城市。但由于户籍制度的存在，相当规模的农村人口只能以劳动者、生产者的身份参与到城市建设和经济发展中，无法真正实现市民化，享受不到和城市居民同等的社会福利与保障方面的待遇。2020年中国常住人口城镇化率为63.9%，但户籍人口城镇化率只有45.4%，有2.6亿人生活在城市但户籍在农村。

在“旧式城镇化”阶段，土地和劳动力要素向城市集中，但农民只分配到了少数的土地增值收益，也没有享受到和市民同等的福利待遇。对地方政府来说，这种城镇化所需成本是很低的，可以说是在“以乡补城”。这导致的直接结果是城乡差距扩大，城镇和农村居民的人均可支配收入之比，从1997年的2.47扩大到2009年的3.33，尽管此后逐步缩小，但2021年该比例仍有2.50。

2014年国家发改委印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，标志着中国城镇化的思路发生了重大转变，突出“以人为本”原则。土地管理和户籍这两个基本制度，都有了大调整。

先来看土地管理制度，大的改革方向是保障农民权益和优化土地资源空间配置，以此增加农民的土地收益。2019年《土地管理法》重新修订，限制政府滥用征地权的同时，也提高了征收补偿标准，此外还允许集体经营性建设用地入市，打破了地方政府在土地一级市场上的垄断权。2020年开始加快了优化土地资源国土空间配置的改革，允许省级政府在辖区内自行分配城乡建设用地指标，与此同时还探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些改革措施的目的，简单来说就是让城乡建设用地指标和人口的流动方向一致，包括从人口净流出的低线城市向人口净流入城市尤其是省会城市转移，从中西部向东部转移，最大化城乡建设用地指标的使用效率。

土地资源国土空间优化，有助于控制房价上涨和改善建设用地指标流出地区的财政收入。举个简单的例子来理解，假设有一亩建设用地指标从西部某县流转到上海，在不增加全国总建设用地指标的情况下，地价昂贵的上海可获得额外的建设用地（有助于控房价），而西部某县能够得到建设用地指标的转让收入。

再来看户籍制度，核心是加快人口城镇化，有序引导人口流动和农业转移人口的市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，加大非户籍人口在城市落户推进力度。截至目前，城区常住人口300万以下城市已落实全面取消落户限制政策。即使是上海这样难落户的特大城市，2021年也已经试点允许在五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生，符合基本条件的可直接落户。

这两个大方向的调整，在《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中都有明显的体现。土地管理制度方面：一是第4条中提到，健全城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；二是第8条里提到，加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标；三是第25条中提到，积极探索实施农村户籍制度集体经营性建设用地入市制度。对比前文分析，第4条是在优化土地资源空间配置，第8条和第25条有助于增加农民的土地收益。

和土地管理制度相比，文件和户籍制度、市民化相关的篇幅更多。一是文件明确指出“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”，第1条到第4条（分别是持续深化户籍制度改革、推进城镇基本公共服务均等化、加强农民工就业服务和技能培训）。二是在第二章“持续优化城镇化空间布局和形态”中也有相关内容，包括第8条中的“支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展”，以及第9条中的“推动边境城市加快发展，支持丹东、黑河、防城港等东北地区和西南地区边境地级市吸引集聚人口”。三是加快推进新型城市建设，包括第11条（有序推进城市更新）、第12条（加强住房供应保障）、第13条（健全便民服务设施）、第16条（增强抵御冲击能力）、第17条（提升智能化水平）。总的来说，这些举措是为了加快农村进城人口落户，在保障住房供应这些基本需求的同时，也会加快教育、医疗等基本公共服务的均等化，以此提高市民化质量。

另一个视角是“城乡融合发展”，尤其是“以县域为基本单元推动城乡融合发展”。实际上，不仅是推进新型城镇化时指出要“城乡融合发展”，在推进乡村振兴时，同样也这么强调。2021年和2022年的中央一号文件，都聚焦于乡村振兴，均提到了要“加快县域内城乡融合发展”。

根据《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，促进城乡融合发展，一是推进城镇公共服务向乡村覆盖，包括积极建设城乡学校共同体、建设紧密型县域医共体、健全县乡村衔接的养老服务等；二是严格推进城镇基础设施向乡村延伸，包括因地制宜推动供水供气供热网络向城郊农村延伸、农村自来水普及率提高到85%、建设城乡冷链物流设施、推动是什么城乡基础设施管护一体化等；三是稳步推进改革试验，稳妥扩大第二轮土地承包到期后再延长30年试点范围，支持11个国家城乡融合发展试验区、农村改革试验区加快改革探索，总结推广典型经验；四是推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

为何近年要大力推进以县域内为基本单元的城乡融合发展呢？笔者认为，可能的原因有以下三个。一是避免农村快速空心化。第七次全国人口普查数据显示，2020年中国人户分离人是什么口达到4.9亿。大量人口尤其严格是农村人口没有生活在户口所在地，在外工作、求学。县域内城乡融合后，老家有更多的就业机会，一部分人可以选择回老家，生活在农村但是在小城镇或者县城工作，缓和农村地区老龄化、留守儿童等空心化问题。这是借鉴上世纪六七十年代日本推的进乡村振兴的经验时，需要中国规避的问题。二是以县域为单位推动城乡融合，规模适中，统筹各项规划和执行工作推动起来沟通成本低。三是中国城镇化进的程中，县城相比城镇有更集中的公共服务，县城房价相比于地级市又更低，因而县城通常是农村人口进城的第一选择。县域内城乡融合能够有助于解决农村人口进城找不到工作、住房供应不足等问题。

总结一下，可以从两个角度，理解近年中国城镇化思路的转变。一是在土地管理制度和户籍制度上，扭转2014年之前“以乡补城”的旧式城镇化模式，提高市民化质量，城乡建设用地指标和人口流向相一致，彰显了“以人为本”的原则。这在《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》上都有明显体现，它们也是未来中国推进新型城镇化时会继续坚持的方向。二是推动“以县域内为基本单元的城乡融合发展”，有助于避免农村人口空心化、降低政策沟通和执行的成本、更好满足新市民的购房需求，符合现阶段中国的基本国情。

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