排污费如何核定？遇到环保处罚怎么办？

【裁判要旨】

《排污费征收使用管理条例》第七条

第一款规定： “县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定。 ”

第三款规定： “污染物排放种类、数量经核定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门书面通知排污者。 ”第八条规定： “排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管部门申请复核； 环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。 ”

第十三条规定： “负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。 ”

第十四条第一款规定： “排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。 ”

【裁判文书】

原告南阳市卧龙区**矿业公司诉被告南阳市卧龙区环境保护局为不服环境保护排污费征收一案，我院于2017年7月5日受理后依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭进行了审理。原告南阳市卧龙区**矿业公司的委托代理人华成先，被告南阳市卧龙区环境保护局的出庭负责人孙博，委托代理人郭凯歌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年1月20日，被告南阳市卧龙区环境保护局向原告南阳市卧龙区**矿业公司下发编号为（2017）000001-000028号共计28份《排污费核定与排污费缴纳决定书》，责令原告缴纳排污费合计16065049元。原告不服，于2017年7月5日向我院提起行政诉讼。

原告南阳市卧龙区**矿业公司诉称：原告系南阳市卧龙区全民所有制企业，经营范围为“水泥用石灰岩开采”。2017年1月20日被告南阳市卧龙区环境保护局向原告南阳市卧龙区**矿业公司下发编号为（2017）000001-000028号共计28份《排污费核定与排污费缴纳决定书》，责令原告缴纳排污费16065049元。原告认为被告认定事实错误，适用法律无依据，且征收程序违法，起诉请求撤销上述决定书。

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庭审中，原告向法庭提交以下证据：

第一组证据：

1、被告2017年1月20日下发的28份《排污费核定与排污费缴纳决定书》。

证明目的：本次起诉要求撤销的《决定书》系被告下发，证实被诉行政行为存在。

第二组证据：

2、被告2010年7月1日下发的“宛龙环监费核字（2010）第1号”《排污费核定通知书》。

3、被告2010年7月8日下发的“宛龙环监费字（2010）第1号”《排污费缴纳通知书》（20万元）。

4、被告2011年11月16日下发的“宛龙环监费核字（2011）第078号”《排污费核定通知书》。

5、被告2011年11月24日下发的“宛龙环监费字（2011）第078号”《排污费缴纳通知书》（4万元）。

6、被告2013年3月4日下发的“宛龙环监费核字（2013）第016号”《排污费核定通知书》。

7、被告2013年3月12日下发的“宛龙环监费字（2013）第016号”《排污费缴纳通知书》（4万元）。

8、被告2015年11月30日下发的“宛龙环函（2015）31号”《关于暂缓征收**矿业公司排污费的通知》。

证明目的：2010年度、2011年度、2012年度、2013年度的排污费被告已经核定并且征收，现被告未撤销原核定书及征收决定书，重新核定并征收，属于重复性征收，程序违法；另，2014年度、2015年度排污费被告已经决定暂缓征收，现被告未撤销暂缓决定而重新征收，程序违法。

第三组证据：

9、被告2016年12月8日下发的“南阳市卧龙区环境保护局环费字（2016）00129号---00155号”《排污费核定与排污费缴纳决定书》共计27份。

10、2016年12月8日，被告下发的《排污费征收通知》一份。

证明目的：本次起诉的28份《排污费核定与排污费缴纳决定书》与被告之前下发的27份《排污费核定与排污费缴纳决定书》完全重合，被告未撤销2016年12月8日下发的27份决定书及《排污费征收通知》，重新核定及征收，属于重复性征收，程序违法。

第四组证据：

11、2017年1月，原告向被告递送的《关于排污费征收有关情况的报告》。

证明目的：原告在收到被告2016年下发的27份决定书后，已经以报告的方式向被告提出了排污费核定的复核，但被告并没有答复，反而于2017年1月20日以同样的事实及理由重新作出28份决定书，因此2017年1月20日下发的28份决定书，征收程序违法。

第五组证据:

12、南阳市环境保护局《关于**矿业公司矿山开采废气排污费有关问题的复函》两份，编号分别是“宛环函（2015）89号”及“宛环函（2015）112号”。

证明目的：对原告排污费的征收并无法定标准及依据，被告的上级行政机关认为：征收标准及核定方法只能依照《排污费征收使用管理条例》第九条规定的“监测法”和“物料衡算法”核定，被告本次征收采用的“系数法”无法律依据，也不被其上级行政机关认可。

第六组证据：

13、2015年5月，2015年10月，南阳市环境监测站对原告排污的《监测报告》两份。

证明目的：原告排污具备实际监测条件，且根据实际监测的数据与被告采用“系数法”计算的数据差额较大，应采用“监测法”来计算原告的排污量。

第七组证据：

14、被告执法依据的两本内部书刊《排污申报登记实用手册》、《工业污染物产生和排放系数手册》摘录。（证实被告本次采用的系数适用的行业代码为1099）。

15.河南省统计局《2011国民经济行业分类注释》摘录。（证实原告的行业代码为1011）。

16、卧龙区统计局对原告制作的《调查单位基本情况》一份。（证实原告的行业代码为1011）。

17、原告《营业执照》一份。（证实原告的经营范围不是被告适用的“大理石”）。

证明目的：该组证据综合证明：原告经营范围为“水泥用石灰岩开采”，行业代码为1011，被告依据的两本手册中的系数适用的行业为“其他类未包括的非金属矿采选业”，行业代码为1099。因此被告套用其他行业的系数来核定原告的排污费，适用对象错误。

第八组证据：

18、华成先向国家环保部《信息公开申请书》及环保部《信息公开告知书》一份。

证明目的：被告适用的大理石系数是“包括了大理石露天开采到加工的整个过程”，因此即使原告的行业适用该系数，但原告仅有露天开采而没有加工环节，被告适用系数时应扣除加工环节对应的比例。

第九组证据:

19、被告执法依据的两本内部书刊《排污申报登记实用手册》、《工业污染物产生和排放系数手册》摘录。原告采取治污措施的照片。

证明目的：原告采取了治污措施。被告采用“系数法”来核定排污量时，“用在有治理设施的生产工艺时，应减去已被去除的量”。本案被告直接套用系数计算，混淆了产污量和排污量的区别，没有对去除量进行扣除。

被告南阳市卧龙区环保局辩称：一、我单位排污费征收程序合法，不存在重复征收，且征收费用中已扣减原告已交付的费用，程序合法。

我单位之前对原告作出的征收决定依据原告申报的数额，依据“系数法”计算的，申报的数额低于实际开采量，分四次累计征收160000元。原告如期缴纳了上述费用，说明原告之前对排污费征收依据及征收数额没有异议，客观上认可我单位的“系数法”计算依据。后经过我单位多方了解，认识到原告申报量可能远远低于实际生产量，若不对未征收部分继续征收，我单位则涉嫌渎职，因此我单位多次要求原告提供真实的生产台账，在一定程度上说明我单位在有效履行职责。

原告的生产台账真实记载了其生产情况，我单位根据原告提供的生产台账记载的排放量，于2017年1月20日作出了28份排污核定与排污费缴纳决定书及相应的排放污染物与排污费缴纳金额核对表，征收费用已扣除前期原告已缴纳的160000元。原告未如期缴纳排污费，我单位于2017年2月23日作出了排污费限期缴纳通知书。我单位依据法定程序对原告进行了询问，固定了原告继续从事排污的视听资料，对原告的违法行为依据法定程序立案，调查，提出了处理意见。因此，我单位系正确履行职责，不存在重复征收，征收程序合法。

二、我单位对原告排污费的核定有法律依据，认定事实清楚，适用法律证据。

原告从事矿山开发工作，涉及爆破工序，监测法无法覆盖每个工序。开采量能反映原告排污量，根据原告的生产台账来核算原告的排污费是最经济有效最直观的办法，“系数法”无疑是最好选择。我单位对原告采用“系数法”而不采用物料衡算法是因为，虽然《排污费征收使用管理条例》第九条规定“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门在核定污染物排放种类、数量时，具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的监测方法进行核定；不具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的物料衡算方法进行核定。”但截止目前环境保护部尚未制定统一的矿山企业污染物物料衡算方法，根据环境保护部《关于矿山企业排污收费有关问题的复函》（环函（2008）246号），可暂参照原国家环保总局组织编制的《排污申报登记实用手册》《工业污染物产生和排放手册》。依据原告生产台账，根据“系数法”套入大理石项系数，核算排污费，能真实体现排污量与所缴纳排污费相匹配，不存在原告所谓“创设计费标准”一说。

三、原告的委托监测不能作为核定排污量的依据。

原告属于无组织排放，根本不具备监测条件。且原告的作业流程有爆破，“监测法”根本不可能做到对每个生产环节进行监测。原告2015年委托南阳市环境监测站对排污物作出的《监测报告》不能作为核算排污费依据，理由是：根据财政部2015年11月2日出台的《关于支持环境监测体制改革的实施意见》（2015）985号文件第四条“全面落实企业污染源监测的主体责任”规定：企业是说清污染排放情况的第一责任人，应依法自行监测或委托第三方开展监测，及时向环保部门报告排污数据。该检测报告系原告出监测费，属于企业自监。若监测报告能涵盖整个生产工艺则能作为核定排污费的计算依据；若监测报告不能涵盖整个生产工艺则不能作为核定排污费的计算依据。2015年监测报告是针对厂界的监测数据，无法对爆破过程进行监测，即该监测无法做到全覆盖。此外，2015年的生产管理水平及采取的防护措施都要优于2010年至2014年期间，而管理水平及采取的防护措施直接影响排放量。所以，原告提出的《监测报告》不能真实反映原告真实生产情况，也不能反映2010至2014年期间的排污情况，更不能反映原告的真实排污情况。故原告的委托检测的数据不能作为核定排污量的依据。

综上所述，我单位作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，请求法院依法维持我单位作出的具体行政行为。

被告在法律规定的时间内向法庭提交有以下证据：

第一组证据:

1、排污核定与排污费缴纳决定书（南阳市卧龙区环境保护局（2017）000001-000028号）、排放污染物与排污费缴纳金额核定表（时段：2010年1月-2016年12月）。证明：被告作出征收决定；对应的排污量、当量数、当量单价计算相应时段的排污费。

2、（南阳市）环境保护行政送达回证。证明：被告依法送达，原告已收到排污核定与排污费缴纳决定书（南阳市卧龙区环境保护局（2017）000001-000028号）、排放污染物与排污费缴纳金额核定表。

3、排污费限期缴纳通知书（南阳市卧龙区环境保护局环监限字（2017）000001-000028号）。证明：原告未按期缴纳排污费，被告依法向原告下达限期缴纳通知书。

4、（南阳市）环境保护行政送达回证。证明：被告依法送达，原告已收到限期缴纳通知书。

5、原告出具的证明一份、身份证复印件两份、授权委托书一份、营业执照复印件一份。证明：原告单位两名工作人员代表原告接受询问，签收相应法律文书。

6、卧龙区环境保护局调查询问笔录、环境行政处罚案件主办人审批表、卧龙区环境保护局环境违法行为立案审批表、视听资料证据、南阳市卧龙区环境保护局案件调查终结报告。证明：案发时间、案件简介、原告违法排污的事实以及被告按照程序组织立案。

第二组证据:

1、《关于排污申报与排污费征收有关问题的通知》环办（2014）80号。

2、《排污费征收使用管理条例》

3、《排污申报登记实用手册》

4、《工业污染物产生和排放系数手册》

5、《环境保护部关于矿业企业排污收费有关问题的复函》环函（2008）246号。

6、《关于对“开采水泥用大理石征收粉尘排污费”计算方法予以确认的函》宛检（2016）2号。《关于确认开采水泥用大理石征收粉尘排污费计算方法的函》环办环监函（2016）1807号。

该组证据系征收的法律依据。

以上原、被告提交的证据经庭审质证。原告对被告提供的第一组第1份证据没有事实依据和法律依据。对被告提供的第一组第2、3、4、5份证据与本案无关。对被告提供的第一组第6份证据是在具体行为行为作出之后调取的，说明了程序不合法。对被告提供的第二组第1份证据并没有赋予被告可以采用系数法计算征收。对被告提供的第二组第2份证据无异议。对被告提供的第二组第3、4份证据属于内部书籍不能作为执法的依据。对被告提供的第二组第5份证据不能作为执法依据，属于内部请示，复函只是参照手册，手册说明了三种计算方法，监测法、物料衡算法、系数法，我们认为复函即使可以作为法律依据，就应该首先参照有法律依据的前两种方法。对被告提供的第二组第6份证据不能作为法律依据，它是个案里的请示，而且环保部对南阳市检察院的答复只是引用了法律依据，并没有按照检察院的要求对他认为的计算方法进行确认。

被告对原告提供的第一组证据，无异议。对原告提供的第二组证据第2、3、4、5、6、7份，实际缴纳数额是16万元，不属于重复征收，是依据原告的申报量征收。第8份没有掌握原告具体的开采量，所以下发暂缓通知。对原告提供的第三组证据第9份，真实性无异议，证明方向有异议，129-155对原告没有拘束力。第10份证明方向有异议，证明被告根据原告的生产台账计算相应的排污费，核定排污费时已扣除原告已交付的16万元。对原告提供的第四组证据，证明方向有异议，被告是否收到排污费的报告情况不清楚，不存在重复征收。对原告提供的第五组证据，证明方向有异议，原告引用了《排污费征收使用条例》第九条，但适用第九条应该结合环保部（2008）246号复函。对原告提供的第六组证据，真实性无异议，证明方向有异议，检测报告属于原告自测，而且是针对原告生产厂区四址作出的，不能够涵盖原告的整个生产工序，原告的生产工艺包涵了爆破程序，所以检测报告不能作为征收排污费的核定依据。现有的管理水平和条件都要优越与2010-2014年的生产条件，原告现有的开采量远远低于2010-2014年，该检测报告不能倒推2010-2014年期间的排污情况。自测行为也属于原告的义务。对原告提供的第七组证据，真实性无异议，证明方向有异议，河南省统计局以及卧龙区统计局制作的行业代码为了便于统计采用，不能作为矿种分类依据。依据非金属矿产代码分类表，大理岩应包括饰面用石材（大理石），建筑用大理岩，水泥用大理石，玻璃用大理石，原告从事开采属于水泥用大理石，被告依据两本手册中大理石项目中的计算项目核定原告的排污费于法有据。对原告提供的第八组证据，真实性无异议，证明方向有异议，原告从事开采加工环节如何界定，不同意原告的说法。被告认为原告生产工艺涉及到爆破、粉碎等过程存在加工环节。而且原告的生产过程属于动态的过程，根据总的开采量引用两本手册上的计算依据才能真实体现其开采量与排污量相匹配。对原告提供的第九组证据，真实性无异议，证明方向有异议，根据总的开采量采取系数法是已经考虑了原告生产工艺过程中采取的防护措施及技术手段，而且生产过程中采取这两种措施也是原告的义务和责任。

以上证据经法庭审查，原告和被告提供的证据均合法有效，与本案有关联性，能反映客观事实，本院一并予以确认。

依据以上有效证据，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：原告南阳市卧龙区**矿业公司系南阳市卧龙区全民所有制企业，经营范围为“水泥用石灰岩开采”。2017年1月20日，被告南阳市卧龙区环保局向原告作出编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2017）000001号-（2017）000028号共计28份排污核定与排污费缴纳决定书，责令原告缴纳2010年度至2016年度排污费共计16065049元。这28份排污核定与排污费缴纳决定书均附有相应的排放污染物与排污费缴纳金额核定表，被告采用“系数法”计算排污费的征收标准。其中每季度4份排污核定与排污费缴纳决定书，2010年度至2016年度共计7个季度。2017年2月23日，被告向原告作出排污费限期缴纳通知书，编号为南阳市卧龙区环境保护局环监字（2017）000001号-（2017）000028号，责令原告于2017年3月24日前缴纳排污费共计16065049元。2017年4月6日被告南阳市卧龙区环境保护局工作人员郑刚、陈雪松对原告南阳市卧龙区**矿业公司办公室主任陈小海进行了询问，询问中被告工作人员明确说明，原告自2010年1月1日至2016年12月31日共应缴纳排污费16065049元，因原告分别于2010年9月1日，2011年12月23日，2013年5月13日，2014年6月6日各缴纳40000元，所以原告需要补缴排污费15905049元。2017年5月25日被告固定了原告继续从事排污的视听资料。2017年5月27日，被告案件调查终结报告处理建议为：建议依法处以应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。并报经区人民政府批准，责令停产停业。因原告认为该28份排污核定与排污费缴纳决定书认定事实错误，征收程序违法，适用法律无依据。故未缴纳28份排污核定与排污费缴纳决定书所确认的排污费16065049元，并于2017年7月5日向我院起诉。

另查明，被告于2010年7月8日对原告作出宛龙环监字（2010）第1号排污费缴纳通知单，责令原告缴纳2010年4月至6月排污费200000元，于2011年11月24日对原告作出宛龙环监费字（2011）第078号排污费缴纳通知书。责令原告缴纳2011年1月-12月排污费40000元，于2013年3月12日对原告作出宛龙环监费字（2013）第016号排污费缴纳通知书，责令原告缴纳2012年1月-12月排污费40000元。被告认可原告于2010年9月1日，2011年12月23日，2013年5月13日，2014年6月6日各缴纳40000元，共计缴纳160000元。2015年11月30日被告作出宛龙环函（2015）31号关于暂缓征收**矿业公司排污费的通知，内容为：“……决定暂缓征收原告2014年度，2015年度排污费，待依法确认征收标准后，再行征收。”2016年12月8日，被告向原告作出编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2011）000129号-（2016）000155号共计27份排污核定与排污费缴纳决定书，责令原告缴纳2010年1月-2016年9月的排污费。这27份排污核定与排污费缴纳决定书均附有相应的排放污染物与排污费缴纳金额核定表。并且这27份决定书的内容与被告于2017年1月20日向原告作出的前27份决定书的内容一样，只是作出时间不一致。2017年1月20日作出28份决定书，因为多了2016年10月-12月的排污费核定与排污费缴纳决定书。2016年被告作出并送达给原告的27份排污核定与排污费缴纳决定书，被告已将决定书原件收回，原告留存的系复印件。2016年12月8日被告对原告作出排污费征收通知，内容为：“……2010年1月1日-2016年9月30日，原告应缴纳粉尘排污费14879718元，扣除原告于2010年9月1日缴纳的排污费40000元，2011年12月23日缴纳的排污费40000元，2013年5月13日缴纳的排污费40000元，2014年6月6日缴纳的排污费40000元，共计160000元，原告需缴纳14659718元。……”原告于2016年12月14日收到该通知，2017年1月5日，原告对27份排污核定与排污费缴纳决定书和排污费征收通知提出异议，被告未进行答复。2017年1月20日被告向原告作出28份污核定与排污费缴纳决定书。

本院认为，《排污费征收使用管理条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定。”第三款规定：“污染物排放种类、数量经核定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门书面通知排污者。”第八条规定：“排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管部门申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”第十三条规定：“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门，应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，并予以公告。”第十四条第一款规定：“排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。”被告南阳市卧龙区环境保护局2017年1月20日对原告作出28份排污核定与排污费缴纳决定书，每份排污核定与排污费缴纳决定书均附有相应的排放污染物与排污费缴纳金额核定表。被告南阳市卧龙区环境保护局于同日对原告作出排污核定与排污费缴纳决定书，显然与上述规定相违背。依据十三条规定，被告应当依据排污费征收标准和排污费费排放的污染物种类，数量，确定排污者应当缴纳排污费的数额，并予以公告。而本案被告对于原告应当缴纳的排污费数额，未予以公告，即对原告作出28份排污核定与排污费缴纳决定书。因此被告对原告作出的28份排污核定与排污费缴纳决定书，程序明显违反《排污费征收使用管理条例》的相关规定。原告在收到被告2016年12月8日下发的27份排污核定与排污费缴纳决定书及排污费征收通知后，于2017年1月5日提出书面异议，被告对该异议未予答复。被告虽将27份排污核定与排污费缴纳决定书收回，但原告留存有复印件，因此不能否认被告对原告已经作出过征收行为。被告应通过正当程序撤销该27份排污核定与排污费缴纳决定书，再重新作出新的具体行政行为，被告在没有撤销2016年12月8日对原告下发27份排污核定与排污费缴纳决定书的情况下，虽将该27份决定书收回，又于2017年1月20日对原告作出相同内容的28份排污核定与排污费缴纳决定书，显属程序违法。综上，被告的28份排污核定与排污费缴纳决定书，应予撤销。原告所诉，理由正当，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：

撤销被告南阳市卧龙区环境保护局于2017年1月20日对原告南阳市卧龙区**矿业公司作出的编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2017）000001-（2017）000028号共计28份排污核定与排污费缴纳决定书。

责令被告南阳市卧龙区环境保护局于本判决生效之日起两个月内按《排污费征收使用管理条例》的有关规定重新作出具体行政行为。

案件受理费50元，由被告南阳市卧龙区环境保护局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。