土地出让金返还判决书(国有土地使用权出让金的返还)

转自：鲁法行谈

裁判要点

当前，行政机关因所作行政行为违法或撤销而给企业造成损失的现象时有发生。对此，人民法院要确立全面、公平、合理赔偿原则，通过责令返还财产、恢复原状、赔偿损失等措施充分保护企业的正当诉求，避免违法“零成本”现象。本案的处理，借鉴了民事缔约过失和违约责任规则，在判令行政机关返还土地出让金的同时，判令其支付相应的银行利息，有利于进一步完善行政协议赔偿救济机制，切实维护各方当事人的合法权益。

裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

（2018）鲁行赔终21号

上诉人（一审原告）汶上县鲁意纺织有限公司，住所地汶上县军屯乡政府驻地南600米。

法定代表人张佩佩，总经理。

委托代理人王建国，该公司经理。

委托代理人陈军伟，北京市盈科（济南）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）汶上县人民政府，住所地汶上县城明星路中段。

法定代表人李洪文，县长。

委托代理人崔俭，山东圣泽律师事务所律师。

委托代理人韩萌，汶上县军屯乡人民政府工作人员。

被上诉人（一审被告）汶上县国土资源局，住所地汶上县圣泽大街东段196号。

法定代表人张峰，局长。

出庭负责人张林，汶上县国土资源局副书记。

委托代理人葛艳玲，泰和泰（济南）律师事务所律师。

委托代理人王飞耀，泰和泰（济南）律师事务所律师。

汶上县鲁意纺织有限公司（以下简称鲁意公司）因诉汶上县人民政府（以下简称县政府）、汶上县国土资源局（以下简称国土局）行政赔偿一案，不服济宁市中级人民法院于2017年10月11日作出的（2017）鲁08行赔初22号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，2012年4月10日，汶上县军屯乡人民政府（以下简称军屯乡政府）与济宁昊天投资有限公司（以下简称昊天公司）签订标准厂房建设及租赁合同，约定由昊天公司在涉案土地上投资兴建标准厂房，建成后由军屯乡政府租赁并招商经营。2013年5月13日，军屯乡政府与原告签订协议，将昊天公司建设的标准厂房租赁给原告使用。后被告国土局将涉案土地使用权挂牌出让，原告竞得了涉案［2013］59号国有建设用地使用权。2014年1月7日被告国土局与原告签订竞买成交确认书。2014年3月7日原告缴纳土地出让金234.5万元，加上此前缴纳的保证金80万元，共计缴纳土地出让金314.5万元。2014年3月12日被告国土局与原告签订了汶上-01-2014-0032号国有建设用地使用权出让合同，约定将涉案土地使用权出让给原告。2014年5月19日，原告缴纳各项税金共计620082.50元。2014年5月21日，被告县政府将涉案土地使用权登记在原告名下，并于2014年5月22日为原告颁发了汶上县国用(2014)第083008000999号国有土地使用权证。2014年6月，军屯乡政府向被告县政府请示后，将原告已经缴纳的314.5万元土地出让金中返还出让净收益528446.41元给军屯乡政府，后军屯乡政府将52.8万元返还给原告。此后，昊天公司于2016年提起了一系列的行政诉讼，经过嘉祥县人民法院审理，(2016)鲁0829行初158号判决撤销被告国土局与原告签订的竞买成交确认书，(2016)鲁0829行初172号行政判决撤销被告国土局与原告签订的国有建设用地使用权出让合同，(2016)鲁0829行初32号行政判决撤销被告县政府为原告颁发的国有土地使用权证。上述三判决生效后，原告于2017年2月16日以土地使用权证已被撤销给其造成损失为由向被告县政府提出行政赔偿申请，要求被告县政府返还其土地出让金、双倍返还定金、支付违约金并赔偿其经济损失共计1225万余元。县政府于2017年4月15日作出不予赔偿决定，认为虽然土地使用权证已被撤销，但原告正在实际占有、使用涉案土地，在双方纠纷未解决和退出土地占有之前，不能返还土地出让金，定金已经抵作土地出让金，不存在双倍返还，其他请求赔偿事项不属于行政赔偿的范围，应当按照土地使用权出让纠纷作为民事纠纷予以处理，决定不予赔偿。原告收到该不予赔偿决定后，向本院提起诉讼，请求判令二被告返还土地出让金314.5万元，双倍返还定金40万元，支付违约金3443775元(以3145000元为基数按日1‰自2014年5月19日计算至2017年5月19日)，赔偿税金损失620082.50元，赔偿投资损失3085895元，共计10694752.50元。

一审法院认为，原告在提起诉讼前，土地使用权证和土地使用权出让合同已经被法院生效判决予以撤销，违法行为已经确认，而且原告也已经向被告提出了行政赔偿的申请，被告亦已经作出了不予赔偿的决定，符合单独提起行政赔偿的条件。原告所请求赔偿的损失系因土地使用权出让合同及土地使用权证被撤销而导致。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，根据上述规定，合同被撤销的，返还财产，根据过错承担相应责任。从双方所提交的撤销竞买成交确认书以及撤销土地使用权出让合同的判决看，合同被撤销的原因是由于被告国土局在对涉案土地进行出让时，涉案土地上存有案外人昊天公司所投资建设的厂房所致，对于这一导致合同被撤销的事实，原告及被告国土局是明知的，因此双方对于合同被撤销均有过错，应根据各自的过错承担相应责任。土地使用权出让合同被撤销，土地使用权应当由原告返还被告县政府，县政府应退还原告土地出让金及税金，但是军屯乡政府已经返还原告的52.8万元应从土地出让金中予以减除，原告请求返还土地出让金及税金的请求本院予以支持；关于原告双倍返还定金的请求，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十五条之规定，收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还。本案中，被告国土局已经履行了土地使用权出让合同，当时定金也已经冲抵了土地出让金，只是后来合同被撤销导致原告无法继续使用土地，并非被告国土局故意不履行交付土地的义务，因此原告双倍返还定金的诉讼请求本院不予支持；关于原告要求支付违约金的请求，其依据是土地使用权出让合同第三十七条的约定，“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款后，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，”本案中，原告在签订土地使用权出让合同前，即已实际占有使用涉案土地，由于原被告双方的过错导致合同被撤销，无法继续履行，而并非被告故意不交付或迟延交付土地，故该违约金条款在本案中并不适用，原告请求判令被告依据该条款支付违约金的理由不能成立，本院不予支持；关于投资损失，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项之规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，从原告提交的证据5来看，其中有很大一部分是在土地出让之前投资建设厂房的费用，从原告与军屯乡政府签订的协议看，当时签协议时并未以为原告办理土地使用权证为前提，原告只是租赁厂房使用，因此这些费用不应看作是为取得土地使用权而支付的，是其在租赁厂房后自行支出的相关费用，而且原告的厂房建设超出了出让土地的范围(勘测定界图显示土地南距离路有100米，而原告的厂房院墙南边已经到路)，无法确定哪些是用于在出让土地范围之内的建设投资，哪些是在出让土地范围之外，再者该部分证据中有部分孟祥栋所施工建设的工程与孟祥栋起诉昊天公司所拖欠的工程款存在重合，无法核实其真实性。综合以上分析，一审法院认为，原告提交的关于投资损失的证据不能予以采信，原告该项损失请求，不予支持。综上所述，原告与被告县政府所签订的土地使用权出让合同已被法院生效判决予以撤销，被告县人民政府向原告颁发的土地使用权证亦已被法院生效判决予以撤销，原告应当返还被告土地，二被告返还原告所缴纳的土地出让金及税金。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项之规定，判决一、原告于判决生效之日起三十日内将涉案土地使用权返还二被告，二被告同时赔偿原告土地出让金及税金损失共计3237082.50元(3145000-528000 620082.50)；二、驳回原告其他赔偿请求。

上诉人鲁意公司不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，并依法改判被上诉人返还土地出让金314.5万元，赔偿利息损失（以314.5万元为基数，自2014年3月7日起至判决所确定的履行期限届满之日止，按照中国人民银行同期贷款利率的四倍计算），双倍返还定金40万元，支付违约金3443775元，赔偿税金损失620082.50元，赔偿投资损失5705895元。理由如下：一、上诉人在出让合同被撤销上没有过错，一审判决认定双方对于合同被撤销均有过错是错误的。1.上诉人在与军屯乡政府签订合同时是善意的。该协议不是厂房租赁协议，而是高端织布项目招商引资合作协议，整个协议书都没有提到昊天公司。上诉人在签订协议时，并不知道标准厂房由昊天公司建设。2. 上诉人全面、切实履行了协议，没有过错，军屯乡政府刻意隐瞒厂房有纠纷的事实，过错明显。军屯乡政府提供的厂房尚未完工，根本无法进驻使用，上诉人答应军屯乡政府的条件，自费代建厂房。在建设方昊天公司拖欠施工人孟祥栋工程款、昊天公司法人代表刘琰珂无法联系时，为了保证生产经营的正常进行，上诉人出资180万元，购买了昊天公司建设的厂房。3.上诉人在办理土地使用权证书的整个过程中没有过错。被上诉人为上诉人办理土地使用权证书是履行上诉人与军屯乡政府的协议内容。被上诉人将涉案土地使用权挂牌出让，上诉人本着最大的诚意和信任来参与竞买，根本不知道该土地因为有案外人的厂房会导致出让合同被撤销。上诉人严格按照被上诉人的要求，缴纳土地出让金，履行土地使用权出让程序，对于出让合同被撤销没有过错。二、一审判决认为应当从返还上诉人的土地出让金中扣除52.8万元证据不足，认定错误。上诉人收到军屯乡政府给付的农村基础设施建设资金48.8万元，该款项已经用于农村基础设施建设，与土地出让金无关，不应当作为土地净收益返还款从出让金中予以扣除。三、被上诉人明知拟出让土地上存有案外人昊天公司所投资建设的厂房，不符合土地出让条件，仍然进行土地使用权挂牌出让，并要求上诉人缴纳314.5万元土地出让金，存在重大过错，应当赔偿该土地出让金的利息损失。根据合同法的相关规定，被上诉人应当双倍返还定金40万元并承担过错赔偿责任。四、因被上诉人行政行为违法，存在重大过错，导致合同被撤销，致使上诉人不能实现合同目的，被上诉人构成根本违约，根据合同法的规定及出让合同的约定，被上诉人应当向上诉人支付违约金3443775元。五、上诉人在一审中已经提交了确实充分的证据证明损失情况。1.一审在未向孟祥栋核实相关情况的前提下，却以部分证据孟祥栋所施工建设的工程与孟祥栋起诉昊天公司所拖欠的工程款存在重合，无法核实其真实性而不予支持，显然属于认定事实不清。2.上诉人在取得土地使用权之前，代建厂房所支出的82万元是以办理土地使用证为前提的，应当看作是为了取得土地使用权而支付的，该损失应当由被上诉人予以赔偿。3.上诉人在取得土地使用权之后，投资购买的孟祥栋施工建设的厂房所支出的180万元损失应当由被上诉人承担。4.上诉人要求的直接投资损失均在竞得涉案土地使用权之后，一审在没有进行现场实地勘察，没有进行价格评估鉴定的情况下，仅凭被上诉人的一方意见，就认定一大部分厂房在土地出让之前投资建设，属于认定事实不清。5.上诉人与施工单位签订的协议书均真实合法有效，上诉人所主张的投资损失均在土地出让范围之内，为了确保厂房的安全所修建的厂房南院墙并不在上诉人的赔偿请求范围之内，院墙南距离道路的距离并不影响上诉人在土地出让范围之内投资损失的赔偿要求。一审判决采信县政府提交的卫星影像图和勘测定界图，缺乏客观性、合法性和关联性。6.因被上诉人的行政违法行为致使上诉人遭受了巨大经济损失是不争的事实，即使从公平正义的角度，也应当判令被上诉人赔偿上诉人的经济损失。综上，一审判决事实不清、证据不足、显失公平。

被上诉人县政府提交书面答辩意见称，1.上诉人提出该公司“在土地出让过程中无过错，以签订协议时是善意的，军屯乡政府隐瞒潜在纠纷，不知道厂房存有纠纷、投资商昊天公司拖欠建筑商孟祥栋工程款”等理由，来论证自己竞买土地无过错，这些情形无论真实与否，仅能说明上诉人在与案外人的商业运作过程中出现了问题，这并不是县政府和县国土局造成的，不能将该公司与昊天公司和军屯乡政府的争端作为县政府土地出让存在过错的理由。上诉人对于竞买涉案地块土地使用权可能出现的风险是明知的，土地使用权被撤销，出让人不应负赔偿责任。2.上诉人在缴纳的土地出让金中已得到返还的52.8万元，所列科目虽为农村基础设施建设，但军屯乡政府并没有委托上诉人进行农村基础设施建设，证明此款项已经用于该公司，上诉人主张与土地出让金无关，不符合事实。3.上诉人同时要求双倍返还定金、按照同期贷款利率的四倍计算利息、赔偿违约金、赔偿实际损失，违反了合同法的规定，是相互矛盾的。4.上诉人要求厂房代建费用82万元和购买孟祥栋厂房180万元两项损失，均没有证据支持，上诉人所要求的投资损失不属于行政违法行为所造成，一审不予支持符合法律规定。

被上诉人县国土局提交书面答辩意见称，1.上诉人对于涉案土地出让时地上存有案外人所投资建设的厂房这一事实是明知和接受的，其对于国有土地出让合同被撤销存在过错。2、军屯乡政府从未委托上诉人进行农村基础设施建设，军屯乡政府返还上诉人的52.8万元实际上就是出让净收益。3.上诉人要求双倍返还定金并支付违约金没有事实及法律依据。4.上诉人一审所举证据不能证明其在签订涉案出让合同后实际发生了投资损失，其要求赔偿投资损失证据不足。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。

本院另查明，对于返还的52.8万元，被上诉人在一审中提交的记账凭证及附件显示，军屯乡政府以电汇方式支付40万元，以转账支票方式支付8.8万元，以现金方式支付4万元，鲁意公司于2014年8月11日对后支付的两笔共12.8万元出具了收款收据。

2015年6月，鲁意公司起诉军屯乡政府，以租赁厂房部分工程尚未完工，且该厂房建设拖欠他人工程款导致他人多次锁门、堵门，生产经营无法正常进行为由，诉求确认其与军屯乡政府签订的协议书无效。该案（2015）汶民一初字第2160号生效判决认为，因为协议书中约定的租赁的标准厂房在法庭辩论终结前未取得建设工程规划许可证或经主管部门批准建设，根据《最高法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一、二条的规定，确认双方签订的协议书（即指标准厂房租赁协议书）无效。

本院认为，本案的争议焦点为：一、鲁意公司收到的返还资金是48.8万元还是52.8万元，该款项应否在返还出让金时扣除。二、关于双倍返还定金及违约金的主张应否支持。三、关于出让金利息损失的主张应否支持。四、关于投资损失的主张应否支持。

一、鲁意公司收到的返还资金是48.8万元还是52.8万元，该款项应否在返还出让金时扣除。鲁意公司主张其仅收到48.8万元的返还资金，但根据本院二审查明的事实，其针对军屯乡政府后支付的两笔共12.8万元出具了相同数额的收据，且未提交证据证明未收到其中的4万元，因此，一审认定该52.8万元鲁意公司均已收到，并无不当。关于该52.8万元的性质，从县政府提交的《关于拨付农村基础设施建设资金的请示》内容来看，该52.8万元虽然来源于涉案土地出让的净收益，但系军屯乡政府以用于农村基础设施建设支出的名目申请拨付，县政府也是以该名目拨付资金至军屯乡政府，军屯乡政府在收到该款项后如何使用是另一法律关系。一审判决将该52.8万元作为被上诉人已返还鲁意公司的土地出让金予以扣除不当，本院予以纠正。

二、关于双倍返还定金及违约金的主张应否支持。鲁意公司依据涉案土地出让合同第九条、第三十七条有关定金和违约金的约定，以及《中华人民共和国合同法》第九条和第五十七条的规定，主张二被上诉人应当双倍返还定金并支付违约金。一审判决已对不支持该项主张的理由进行了详尽的阐述，并无不当之处，本院予以认可，不再赘述。

三、关于出让金利息损失的主张应否支持。截止2014年3月7日，鲁意公司已缴清全部314.5万元土地出让金。虽然鲁意公司在一审中未主张相应的利息损失，但鉴于该土地出让金被返还前确有相应的利息损失，应当予以支持。涉案土地出让合同被撤销的原因是，该土地出让时存有案外人昊天公司所投资建设的厂房，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条有关“土地权属清晰、没有法律经济纠纷”的规定。鲁意公司在受让该土地前就已租赁土地上的建筑物，应当对该建筑及土地的情况有必要的了解，对购买该土地的有关法律关系有所预估。因此，一审认为双方对该合同后因违法被撤销均存在过错，并无不当。本院认为，被上诉人国土局作为土地管理部门，应当对国家有关法律法规更为熟悉并遵照执行，其在对该土地状况明知的情况下仍将该土地挂牌出让，过错明显。鲁意公司虽然也有过错，但其后来的竞买行为主要还是基于对国土局的信赖，且鲁意公司所交出让金一直由国土局占用，因此，从公平合理的原则考虑，利息损失应由被上诉人全部承担，利率采用中国人民银行同期同类贷款基准利率。鲁意公司主张按贷款利率的四倍计算利息，没有法律依据，本院不予支持。

四、关于投资损失的主张应否支持。从鲁意公司与军屯乡政府签订的协议内容看，并未以为鲁意公司办理土地使用证为前提，鲁意公司系租赁土地和厂房，同时约定在符合军屯乡规划并经其同意之后，鲁意公司在所租赁土地上可以根据生产需求规划建设。因此，鲁意公司在涉案土地上投资的起因系基于上述协议，并非因涉案土地出让行为，且其投资数额的认定还涉及案外人昊天公司及厂房的实际施工人孟祥栋，实际损失数额的认定亦涉及其与军屯乡政府的协议被确认无效后权利义务的结算，在本案中无法确认。因此，本院对鲁意公司主张的投资损失不予支持，鲁意公司对此可另行主张。

综上，原审法院判决在返还出让金中扣除52.8万元不当，应予纠正。二被上诉人还应承担土地出让金返还前的利息损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，判决如下：

一、维持济宁市中级人民法院（2017）鲁08行赔初22号行政赔偿判决第一项中“原告于判决生效之日起三十日内将涉案土地使用权返还二被告”的判项；

二、撤销济宁市中级人民法院（2017）鲁08行赔初22号行政赔偿判决第一项中的其他判项及第二项；

三、汶上县人民政府、汶上县国土资源局于本判决生效之日起三十日内赔偿汶上县鲁意纺织有限公司土地出让金及税金损失共计3765082.50元（3145000 620082.50）；

四、汶上县人民政府、汶上县国土资源局于本判决生效之日起三十日内支付汶上县鲁意纺织有限公司利息损失（以314.5万元为基数自2014年3月7日起至该款项实际支付日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）。

五、驳回汶上县鲁意纺织有限公司的其他赔偿请求。

本判决为终审判决。

审 判 长 王海燕

审 判 员 韩 勇

审 判 员 陈 晖

二〇一九年四月二十五日

书 记 员 李 倩