2020年征管法全文行政复议(征管法88条与行政复议法的冲突)

鲍田莉 北京信息科技大学公共管理与传媒学院学生

关键词：行政复议法 行政复议 可视化 文献研究

一、问题的提出

1999年4月29日，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）在第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上通过，并于1999年10月1日起实施。行政复议法的颁布实施是我国民主法治建设进程中的一件大事，对法治国家、法治政府、法治社会一体建设产生了深远影响。行政复议法颁布实施20多年来，曾于2010年被列入国务院立法计划，2014年列入全国人大常委会立法工作计划，于2009年和2017年分别进行了两次小幅修改。新形势下，我国经济社会的全面快速发展对党和国家提出了新的要求，由此开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快推进法治国家、法治政府、法治社会建设，着力实现国家治理体系和治理能力现代化。随着公民民主、法治和权利意识的觉醒与增强，各领域“民告官”案件激增，在实践过程中逐渐暴露出行政复议案件过少、行政诉讼压力激增、行政复议效率低下、行政救济效果滞后、复议决定维持率高、复议机关公信力低等问题，行政复议制度优势未能得到充分发挥。显然，行政复议制度实践推动的改革势在必行，行政复议法修订进程加速。2018年十三届全国人大常委会公布的立法规划将行政复议法（修改）列为“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，行政复议法修改再次提上议事日程。2020年11月24日，《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》发布，明确了行政复议化解行政争议主渠道地位，提出复议机关应加强信息化建设，对行政复议的范围、申请的期限、申请的提出、管辖、受理、审理、决定等做出了更加详细明确的规定。其中，对审理程序做出了简易程序与一般程序的区分。长期以来，围绕行政复议法修改，学界进行了大量有的深度研究和有益探索，这些研究成果为该法的全面修订工作提供了重要参考，对推动行政复议制度紧跟时代发展需求、公正高效解决行政纠纷起到了积极作用。这次行政复议法的修订工作聚焦明确行政复议范围与功能定位、完善复议程序等方面，对深化新一轮的行政复议制度改革，加快依法行政和行政一体化建设具有重要意义。鉴于此，本文尝试使用CiteSpace可视化工具，对关于行政复议法修改研究的文献进行分析，以期对行政复议法修改研究进行回溯和展望，梳理其热点与趋势，助力行政复议法修改及其研究的深化。

二、研究设计

CiteSpace是一款对文献进行可视化分析的工具。使用该工具对行政复议法研究的文献进行可视化分析，以期较为清晰地得出学者们对行政复议法研究的整体情况，主要包括总体趋势分布、作者、机构、关键词等，通过对热点与争议问题的讨论，对行政复议法修改研究进行全面综述。

（一）数据来源

本次研究选取中国知网（CNKI）刊载的部分学术期刊论文作为样本，以“行政复议法”为主题进行高级检索，将论文来源类别设置为“学术期刊”“北大核心”“CSSCI”。鉴于行政复议法于1999年颁布实施，故将选取论文的时间检索条件设置为1999~2020年，具体实施本次检索的时间是2021年1月18日。通过检索，共获得101篇论文，本文将以此为样本进行研究。

（二）研究方法

本次研究使用CiteSpace 5.7.R4软件对选取的论文进行可视化分析。运用该软件生成作者共现图谱、机构共现图谱、关键词共现图谱、关键词聚类图谱以及关键词高突现词表对具体某一领域的文献进行分析研究，能够较为全面地反映其研究情况。笔者首先将从中国知网选取的101篇文献信息导出，其次打开该软件，将导出信息转换成能被CiteSpace识别的格式，接着新建工程命名为Project。将新建工程Project的时间范围（Time Slicing）设置为1999~2020年。为了获得质量更高的图谱，对图谱进行剪枝（Pruning），选择剪枝算法为Pathfinder，且一并使用Pruning sliced networks。最后生成图谱进行分析。操作步骤如图1所示。

图1 操作步骤

三、行政复议法修改研究的主要进展与知识谱系

通过查看中国知网数据分析获得不同年份发文量分布情况，通过运行CiteSpace，获得研究力量分布（作者共现图谱、机构共现图谱）、关键词共现图谱、关键词聚类图谱以及关键词高突现词表。

（一）年代分布与研究进展

总体趋势分布如图2所示，1999~2020年期间各年行政复议法修改相关研究的发文数量，可以看出学者就行政复议法修改主题研究的总体情况。从图2可以看出，关于行政复议法修改的研究大致呈现出以下两个方面的特点。一方面，1999年是行政复议法研究最为活跃的年度，学者聚焦行政复议法的制定和颁布实施开展了大量研究，大致符合法律颁布前学界研究热度分布规律，在此年度也有不少的相关研究对行政复议法制定的不足进行了深入探讨，以期在未来可能的修改中进一步完善。另一方面，在1999年之后整个进入一个较为平稳的研究时期，一直持续到2020年，在这一阶段行政复议法《行政复议条例》施行过程中，既是行政复议相关制度的实践初期，学者们的观望期和研究点以及研究方向的探寻时期，也是学界针对相关问题的持续研究，研究视角和研究方向逐渐增多，每年的研究成果数量趋于稳定，这其中对行政复议法的修改研究一直在持续的积累和深化之中。显然，在《行政复议法实施条例》颁布（2007）及行政复议法实施二十周年（2019）这样具有重要意义的年份，研究成果出现了较为明显的小幅增加，这同样符合研究热度分布规律。

图2 总体趋势分布图

（二）研究力量分布

作者共现图谱直接反映作者发文次数，可以较为全面地呈现对该问题进行研究的作者的总体情况。将时间分区（Year Per Slice）设置为1年，节点类型（Node Types）设置为作者（Author），其他参数设置为默认值，运行CiteSpace，在控制面板中，将起始点（Threshold）设置为0，即对每个时间分区内出现的所有作者进行分析，获得作者共现图谱图，如图3所示。

图3 作者共现图谱

如图3所示，连线代表作者之间有合作，连线颜色的深浅表示合作时间的远近，颜色越深时间越近。字体的大小代表单个作者发文数量的多少。图3左上角N值表示节点的数量为111，E值表示连线的数量为33，密度（Density）值为0.0054，可以看出该数值比较小，说明作者之间的合作比较分散。核心作者是在某一学科或领域学术影响力较大的代表作者。美国科学家普赖斯（Price）提出了普赖斯定律以及计算核心作者的计算公式，即M=0.749（Nmax）1/2。根据该公式我们可以通过某一领域最高产作者的发文量来确定该领域核心作者的范围。在该公式中，M代表核心作者发表论文的最小数量，Nmax代表发表论文最多的作者的发文数量。通过查看节点信息，发现在行政复议法研究领域发表论文数量最多的作者是林雄、朱和炬和陈光平，在1999~2020年期间共发表论文均为3篇。将Nmax=3带入公式，可得M=1.297。由于论文发表的数量必须取整，若M取1没有意义，则M取2。根据计算结果，在行政复议法研究领域中，当作者的发文数量在2篇以上（含2篇）时，即为核心作者。通过查看作者共现图谱以及图谱内的节点信息可得，行政复议法研究的核心作者共有15位，分别是林雄（3篇）、朱和炬（3篇）、陈光平（3篇）、肖铭（2篇）、傅红伟（2篇）、范文舟（2篇）、王万华（2篇）、沙金（2篇）、马怀德（2篇）、江维茂（2篇）、张胜利（2篇）、林俊盛（2篇）、周佑勇（2篇）、夏明曦（2篇）、万昀（2篇）。其中周佑勇、王万华、沙金是行政复议法研究论文发表时间较近的作者，因此行政复议法研究的重点与热点可以从这三位作者发表的论文入手。

从机构共现图谱中可以得到每个机构的发文次数，进而可以得出重点研究该领域的机构。选择节点类型（NodeTypes）为机构（Institution），其他参数设置为默认值，运行CiteSpace，在控制面板中，将起始点（Threshold）设置为“0”，即对每个时间分区内出现的所有机构进行分析，获得机构共现图谱图4。

图4 机构共现图谱

如图4所示，连线代表机构之间有合作，连线颜色的深浅表示合作时间的远近，颜色越深时间越近。字体的大小代表机构发文数量的多或少。N值表示节点的数量为92，E值表示连线的数量为16，密度（Density）值为0.0038，可以看出该数值比较小，说明机构之间的合作比较分散。从图4看，在行政复议法的研究领域最具代表性的核心机构有中国政法大学、北京大学法学院、浙江大学光华法学院。根据已有资料可知，马怀德、王万华、应松年等作者所属单位为中国政法大学，张胜利等作者所属单位为北京大学，范文舟等作者所属单位为浙江大学。此项结果与作者共现图谱中所得结果具有一致性，说明关于作者方面的研究显示的结果具备一定的合理性。

（三）关键词共现图谱

关键词共现图谱是对101篇文献中共同出现的关键词进行分析，提取出现频次最多、最核心的关键词。词频的大小代表关键词出现次数的多少，次数越多词频越大。在此基础上，通过共词网络，反映特定两个关键词同时出现在一篇论文中的情况。通过关键词共现图谱我们可以得出该研究领域的关键词、学者重点研究的关键词及各关键词之间的关系。

图5 关键词共现图谱

将时间分区（Year Per Slice）设置为2年，即将1999~2020年这22年每2年为一组，分为11个组—如果将时间分区设置为1年，会导致年份数量过多不利于信息的整合、生成图谱混乱、后续分析难以抓住重点，因此将时间分区设置为2年。选择节点类型（Node Types）为关键词（Keyword），在控制面板中，将起始点（Threshold）设置为0，即对每个时间分区内出现的每个关键词进行分析。本次生成关键词共现图谱使用的剪枝算法再添加Pruning the merged network这一剪枝方式，以获得更高质量的图谱。其他参数设置为默认值，运行CiteSpace，获得关键词共现图谱图5和关键词频次表表1（仅显示频次大于2的关键词）。在关键词共现图谱中，连线代表两个关键词在一篇论文中共现，连线颜色的深浅表示关键词共现时间的远近，颜色越浅时间越近。字体的大小代表关键词出现次数的多或少。在关键词频次表中，频次（Frequency）表示关键词出现的次数，中心度（Centrality）表示一个关键词连接另外两个关键词之间最短路线的次数，中心度越高，表示该关键词越重要。

表1 关键词频次表

由表1关键词频次表可知，“复议机关”“复议期限”的中心度最高，分别是0.56、0.47，表示在行政复议法的研究中是主要的关键词。如表1所示，“行政复议”“中华人民共和国行政复议法”“行政复议法”“《行政复议条例》”等与本研究主题一致，暂不做具体分析；“复议机关”“人民政府”等涉及行政主体及相互之间的关系；“具体行政行为”“抽象行政行为”“受案范围”“不予受理”等涉及行政复议的管辖范围；“复议程序”“复议前置”“复议申请”“复议决定”“复议期限”“救济制度”“复议管辖”等涉及行政复议制度的完善；“税收行政复议”“税务机关”“纳税争议”等涉及税收有关的行政复议；“征管法”“国家赔偿法”“行政诉讼法”等涉及行政复议法与其他相关法律之间的关系。此外还有“正当理由”“公正性”“缺陷”“修改”等与行政复议法相关问题。显然，当前有关行政复议法的研究涉及面广、覆盖主题多样。

（四）关键词聚类图谱

关键词聚类图谱是建立在关键词共现图谱之上的聚类分析图谱。通过关键词聚类，将关系较近的关键词归为一类，以便学者进行分析研究。运用CiteSpace可以对作者、机构、关键词等进行聚类，本研究使用的是关键词，因此聚类标签来源为关键词。同时，CiteSpace提供了LSI、LLR、MI这三种算法，运行过程中对比发现使用LLR算法得出的结果更佳，且更符合实际情况，因此本次聚类使用的算法是LLR。运行CiteSpace，获得关键词聚类图谱图6，其中聚类模块值Q（ModularityQ）=0.4109，大于0.3，表示聚类的结果较为合理，平均轮廓值S（WeightedMeanSilhou-ette）=0.8957，大于0.7，表示聚类结果是令人信服的。

图6 关键词聚类图谱

关键词共生成了10个聚类，分别是0行政复议、1人民政府、2行政复议法、3相关法律、4国家赔偿法、5抽象行政行为、6税务行政复议、7程序衔接、8申请行政复议、9权利保护。从研究涉及的范围来看，其中包括税务行政复议、行政复议、抽象行政行为；从研究涉及的程序来看，包括申请行政复议、程序衔接；从研究涉及的有关法律法规来看，包括行政复议法、国家赔偿法和其他相关法律；从研究涉及的主体来看，其包含行政主体，比如人民政府；从研究的目的来看，包括权利保护等。

（五）关键词高突现词表

关键词高突现词表是通过显示某一关键词出现的起始和结束时间，从而得出该关键词研究的整体情况的图表。通过分析关键词可以了解到不同时间段行政复议法研究的重点和热点问题。关键词高突现词表表2同样也是在关键词共现图谱的基础上得出的。

表2 关键词高突现词表

如表2所示，“行政复议”“行政诉讼”关键词是近年来行政复议法研究重点和热点。通过进一步合并与整合，发现“行政复议”涉及的内容包括“行政复议机构”“行政复议范围”“行政复议程序”“行政一体化原则”；“行政诉讼”主要涉及的内容是“避免行政诉讼与行政复议同质化”“行政诉讼与行政复议的衔接”。因此，可以将所研究的重点和热点归总为行政复议的定位、程序、主体、原则、与行政诉讼的关系等问题。

四、行政复议法修改的热点与趋势

在对行政复议法修改研究的论文进行可视化分析的基础上，经过查阅和深度分析行政复议法修改研究的重点论文进行验证，发现行政复议法修改研究的重点和热点主要聚焦于行政复议定位、扩大受案范围、优化审理程序、密切复议衔接、复议制度体系等方面。在修改行政复议法应重点回应这些问题，以完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度优势，保障公民合法权益，推进法治政府及和谐社会的建设。

（一）聚焦行政复议定位问题，提升行政复议公正性

行政复议法性质功能界定对于明确行政复议定位具有重要意义。但是行政复议法的制定及数次修改都未解决行政复议的定位问题，引发了学界对该问题的持续长久的探讨，并形成了行政复议司法化、行政化、内部纠错监督、行政救济、纠纷解决五种不同观点，至今仍未形成共识且争议不断。法律明确行政复议是行政机关自我纠错的内部监督机制，这一界定导致行政复议公正性在具体实践过程中屡遭质疑。同时，实践中还出现了“小复议、中诉讼、大信访”现象，总体是程序空转效率低下、行政复议制度优势发挥受限。此外，立法者过度强调复议“非司法化”，导致我国行政复议在程序上名为复议、实为审批。行政复议法修改应首先明确行政复议功能定位、纠正定位偏差。对于在行政复议法修订时应该如何界定自身的性质功能，需要司法界和学界进行理性探讨、反复思量。目前，学界对这个问题有一些具有代表性的研究。比如：主张进一步司法化的学者有，沙金等认为解决争议是行政复议的主要功能，可以在保障行政性的基础上进行司法化改革，这样将会更好的发挥复议制度优势，促进依法行政；贺奇兵认为“行政复议权从实质内容角度讲是司法裁决权”。坚持行政复议行政化的学者有，杨海坤等坚持行政复议的行政性，“司法性”是手段，而“行政性”是本质。主张混合型的学者有，应松年认为行政复议的整体目标是在解决行政争议的过程中，复议机关依法行使职权，保护相对人的合法权益，解决争议是复议最基本的功能，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的利益是更加具体化的目标。湛中乐认为，行政复议的功能不应是单一的，而应是解决纠纷、内部监督与权利救济的有机结合。高秦伟认为，不管是“行政化”还是“司法化”，二者在主张和表现上没有根本性的差别，行政复议定位的争论能否为复议制度修改提供清晰的思路有待探究。笔者认为，行政复议目的在于保障行政相对人的合法权益不受侵犯，其实践中应以解决行政纠纷为重点，并突出强化自我监督功能。总之，行政复议法修改应以提升行政复议公正性为目标，审慎解决行政复议的定位问题。

（二）合理扩大受案范围，最大化解决行政纠纷

行政复议受案范围过窄是行政复议法修改研究的论文中经常涉及的问题，也是学界得出的较为一致的观点。行政复议受案范围实际上决定了行政复议法能够解决行政纠纷的范围，因此，扩大受案范围就成了行政复议法修改无法回避且需要重点关注的问题。现行行政复议法规定行政复议的范围包括具体行政行为和部分抽象行政行为，不包括行政法规、规章等。在具体实践中，行政复议范围在不同程度上被突破。在国家行政复议与应诉局2020年9月29日公布的《2019年全国行政复议、行政应诉案件统计数据》中显示，行政复议案件涉及政府信息公开的数量为19414件、占比10.16%；涉及行政不作为的数量为7708件、占比4.03%。关于扩大受案范围，学者们提出了各自的观点。蒋蔚认为可以将行政指导纳入行政复议受案范围。王万华认为需要将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。张毫、马怀德等认为需要扩大对抽象行政行为的审查范围。除国防、外交等涉及国家行为的抽象行为外，行政法规、规章等抽象行政行为也应该纳入复议审查范围。将内部行政行为纳入复议范围，保障公务员的权利救济。因而，行政复议法修改在保持与行政诉讼范围一致的基础上应注重填补范围漏洞，最大化解决行政纠纷。例如，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等或其他抽象行政行为可以进行附带性审查；对行政机关不恰当的信息公开侵犯公民合法权益的可以申请行政复议；将行政机关内部做出的人事处分、奖励等纳入行政复议范围；明确界定行政复议范围与信访范围，改善“小复议、中诉讼、大信访”局面，促进复议、诉讼、信访在其受案范围内最大程度解决纠纷。对于将行政指导行为、具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入行政复议范围的观点，值得进一步探讨和研究。

（三）优化案件审理程序，凸显复议程序正义

实践中，行政复议的复议机构缺乏独立性，复议机关与被复议对象存在一定的隶属关系，难以确保其中立性，复议结果的公正性容易受到质疑；同时，行政复议繁简案件程序不做区分导致资源浪费，与行政复议程序专业、便民、高效的设计初衷存在较大差距，这些问题也是学者们研究的重点。行政复议法的一个重要功能就是约束行政机关，在行政系统内部促进相互监督，回应公众对于复议公正的需求。强调“程序公正”，可以增强行政相对人对复议机关的信任。反之，如果连“看得见的公正”都做不到，则不利于发挥复议机关解决纠纷的作用。在细化行政复议程序上，学者提出了四类方案，一是复议程序司法化。以公开审理为原则、书面审理为例外，让权力在阳光下运行。同时，在行政复议机关之下直接设立独立的行政复议机构—行政复议委员会，改变行政复议体制中高度内部化的倾向，提升复议决定的公信力。二是审查模式多样化。加强实地调查，提高审查效率。推行行政复议案件繁简分流，对应设计两套繁简程度不一的固定审理程序，对于那些案件事实模糊，涉及行政相对人重大利益、对其造成严重影响的，增加听证环节，并适用复杂案件的固定程序；对于一般案件，适用普通程序审理；对事实清楚、争议较小的案件，适用简易程序审理。构建简易程序和复议委员会审裁程序二元转换结构。三是解决方式多元化。可以适当引入和解、调解制度，减轻法院负担，实质性解决争议。四是复议人员专业化。复议人员应当具备与职责相应的专业理论知识和司法实践经验，并通过司法考试。

（四）密切复议诉讼衔接，构建特色纠纷解决机制

行政复议和行政诉讼两大行政纠纷解决途径在内容和程序上具有较高的相似性，如何在避免二者同质化的同时，促进复议诉讼无缝衔接，充分发挥二者的制度合力，是行政复议法修改过程中需要妥善处理的一个重要现实问题。按照法律规定，行政诉讼中，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。理论上来讲，复议机关有可能通过选择不受理或者其他不做决定的方式来避免自己成为被告，或者选择维持原决定来避免自己成为唯一被告。复议机关大概率成为“被告”的现实，即易于增加懒政怠政，又将增加诉讼负担。笔者认为，这种双被告制度不利于复议机关充分行使职权和保持审理的公正性，应明确作出原具体行政行为的行政机关为唯一被告，从而保证复议机关的独立性，同时明确行政复议只是先行救济的手段之一，进一步消除复议机关的顾虑。能通过复议解决的纠纷不走诉讼途径。此外，在处理行政复议与行政诉讼的关系时，必须遵循复议前置和司法最终审查原则，而这一设计也成为学者们深入探讨的问题。韩忠伟认为应减少复议前置情形，取消复议终局，待时机成熟可确立司法最终审查原则，但是必须对不纳入司法审查的行政行为进行严格限定。耿宝建认为确立复议前置原则，减少复议终局，坚持司法最终审查，对行政行为不服应首先申请行政复议，对行政复议不服再进行诉讼，严格限制复议终局范围。杨海坤更是明确指出原则上废止行政复议机关终局裁决制度就是彻底地体现司法最终审查原则。笔者认为复议前置理论上有利于在诉前化解争议而减轻当事人双方诉讼负担，但实际既未实现减负目标，反而在一定程度上妨碍了当事人维护合法权益。因此，行政复议法修改应当将保证复议机关独立性为重点，变“双被告”为“单被告”；在坚持复议前置和司法最终审查原则的基础上，明确适用复议前置原则的范围，强化行政系统内部监督机制，防止懒政怠政和相互推诿；畅通复议渠道，减轻诉讼压力，促进行政复议与行政诉讼的衔接，构建更加合理的行政纠纷解决机制。

（五）健全完善复议制度体系，提升行政复议质效