财政部87号令第十七条(财政部第87号令第四十三条的规定)

什么是政府采购标准？采购需求与标准的关系是什么？标准化难点在哪里？万物皆可标准化？下文，笔者将带着这些问题，浅谈政府采购技术要求标准的概念、要素、应用探索及其局限性。

一、技术要求标准是政府采购各类标准的前提和基础

标准的基本概念。根据GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南第1部分:标准化和相关活动的通用术语》条目5.3中对标准描述为：“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的一种文件。”标准的制定和类型按使用范围划分有国际标准、区域标准、国家标准、专业标准、地方标准、企业标准；按内容划分有基础标准、产品标准、辅助产品标准、原材料标准、方法标准；按成熟程度划分有法定标准、推荐标准、试行标准、标准草案。

政府采购实务中的标准。在政府采购日常实务中，集中采购机构会接触到大量的标准，比如，从采购人执行政策角度看有《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）》《中央行政单位通用办公设备配置标准》《批量集中采购配置参考标准》等，供应商生产制造角度有各类产品行业国家标准、《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》等，而这两方面标准都会集中体现在采购文件中。

采购需求与标准的关系。财政部印发的《政府采购需求管理办法》中，通篇共提及“标准”18次，可分为两类：一类是采购需求内容，如“技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等”“采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范”；另一类是执行环节的要求，如“交付标准”“验收标准”等。其中，采购需求内容中的“标准”主要是指采购标的的技术要求标准，也是后续交付、验收环节等相关标准的基础。而形成标准的前提是通用性和重复性需求，最典型的就是通用办公设备。

二、政府采购技术要求标准现状及问题

《政府采购需求管理办法》中明确，“采购人对采购需求管理负有主体责任”。各采购人以及负责组织框架协议采购项目的集采机构在编制采购文件时，主要从本单位的使用需求和信息系统建设情况出发，没有形成整体的技术要求标准。目前，政府采购技术要求标准现状及问题可概括为以下三个方面：

第一，采购需求相似但技术要求“百花齐放”。除科研、绘图、医疗及地质勘探等特殊场景外，政府采购行政办公对于台式计算机、便携式计算机、打印机等办公设备的需求是十分类似的。但是，这些需求的采购过程和结果却是非常分散的。以办公设备类需求为例，每年有大量的单独委托项目和各地自建电子卖场或协议供货平台组织采购，采购人和集采机构在重复劳动编写采购文件，供应商在重复劳动参与多个采购项目投标，且这些采购项目在编制采购文件技术要求时也各不相同，造成供应商在参与投标时要分别去理解采购文件的需求内容，同一款产品在不同的采购文件下很可能会得到不同的评价。

第二，中标结果充分公示但无整理分析。根据政府采购关于信息公开的各项要求，加上各地电子化采购平台的发展，政府采购信息已基本实现全面公开。这些信息体现在电子卖场网站上、体现在中标公告里、体现在招标项目电子档案里。可以说，政府采购信息目前是全面的，却也是零散的、碎片化的，难以统计分析，更多是起到留痕备查的作用。公众可以针对某单位某一笔交易去查询采购结果，却无法得知政府采购市场某一类产品的采购需求集中在哪些配置上以及无法得知产品的成交价格是否合理。海量的数据摆在那里却因为没有统一的标准而无法统计分析，造成了严重的数据浪费。

第三，同类产品成交价格不可比。提到政府采购，大家最关心的还是价格，在试图判断价格是否合理时才发现，民用市场不可比、政采市场找不到同型号产品、同配置产品仅靠人工难以划分，归根结底是因为缺乏比价的基础——统一的技术要求标准。因此，政府采购市场亟须分门别类建设通用品目产品的技术要求标准。

三、技术要求标准的要素和特点

前文提到“标准”的概念，其本质是“供共同使用和重复使用的一种文件”，通用品目产品的技术要求是典型的“供共同使用”和“重复使用”案例。建立技术要求标准就是要考虑各类采购需求和采购场景，在个性中找共性，打破技术语言壁垒，实现采购需求的“书同文”。技术要求标准应该具有客观性、通用性、符合行业共识等特点，并且包含以下5个要素：

第一，区分品目的定义类指标。市场上，有很多产品的分类并没有严格的划分，比如多功能一体机与复印机、台式计算机与图形工作站、电视机与智慧屏等等，个人购物时因为完全取决于个人偏好，所以对分类要求并不敏感。但是，由于在评审过程中，评审委员会只能依据采购文件的评审因素来评审，如果没有能够分门别类的实质性要求作为筛选条件，就可能出现被供应商“钻空子”的情况，这点在软件产品采购项目中尤为突出。因此，技术要求标准首先要确定能够判断某一产品是否属于该类品目的核心定义类指标。

第二，划分配置的关键性指标。同一类产品价格千差万别，我们常说“贵有贵的道理”，关键性指标就是这“贵的道理”。以台式计算机为例，关键性指标就是“CPU”“硬盘类型”“硬盘容量”“内存容量”“显卡类型”等，这些指标的排列组合构成了能够区分台式计算机需求档次的配置，整体反映产品的功能。

第三，完善需求的描述性指标。在采购实务中采购经办人最怕遇到“我要一台复印机”这样模糊的需求。因为，政府采购文件中不能出现排他性、歧视性条款，更不能指定品牌型号，需要经办人通过强大的专业知识将抽象的需求转为既能够满足使用部门需求，又符合政府采购政策要求。同时，供应商又能够理解的技术要求标准。因此，除了上述提到的定义类指标和关键性指标之外，还要有类似外观尺寸、颜色、包装清单等虽不直接体现产品性能，却很可能引起履约纠纷的指标。上述就是描述性指标，描述性指标越详细越接近采购需求，也越能减少验收、履约纠纷。

第四，体现合规的政策功能性指标。政府采购市场区别于民用市场的一项重要特点就是发挥政策功能。因此，在技术要求标准中还应该体现诸如节能、环保、扶持中小企业等政策功能性指标。

第五，满足信息结构化的属性值。目前，各地政府采购电子卖场、协议供货和单独委托项目投标文件中的产品信息通常是供应商自行输入的文本信息，由于缺乏统一的编写要求，往往会出现同一个信息有多种表述方式的情况，比如“I7-11700K”“英特尔 酷睿 i7-11700K处理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其实是同一款CPU型号。这样的差异人工容易判断，但系统却很难识别，一旦产品数量增多或者产品跨平台，系统就无法判断哪些商品该属于同一配置，进而无法对同配置商品进行价格比较。因此，要实现整个政府采购市场同配置商品价格可比，就需要打破各个电子化平台的信息壁垒，而技术要求标准的属性值就是打破壁垒实现政府采购商品“书同文”的语言基础。

四、技术要求标准的制定

在了解政府采购技术要求标准现状及存在的问题，分析技术要求标准的要素和特点后，那么，如何来制定技术要求标准的呢？

首先，应汇总、分析采购人使用需求。制定技术要求标准的最终目的是在满足采购人需求的前提下买到“物有所值”的产品。因此，采购人的需求才是核心。通过与采购单位使用人、采购经办人和财务人员的座谈等方式，充分听取采购人的意见建议，了解实际使用人最在意的产品功能，可能出现验收纠纷的问题点等，并将这些意见建议体现在技术要求标准中。

其次，要征求行业内供应商及专家意见。生产厂商是最了解产品和行业的，也是对歧视性、排他性指标最敏感的，借助供应商的力量能够快速、有效地建立起某一类品目的技术要求标准草案，并在多轮征求意见后逐步剔除有碍公平竞争的因素。然后，经专家论证正式生成该品目的技术要求标准。

最后，要实行动态管理技术要求标准及属性值库。各类品目产品一直在不断更新换代，技术要求标准也要随着行业的发展不断补充、调整。技术要求标准需要建立一个供应商及时反馈、审核关口唯一、属性值唯一的动态管理机制，以保证技术要求标准的客观、全面、有效。

五、技术要求标准的局限性

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购需求管理办法》都在强调采购需求和评审因素的客观、可量化，在编制采购文件实务工作中，采购人和集采机构也把主要精力放在技术要求上。但实际上，评价一个商品时除了技术指标、价格外，还有无法客观、难以量化的产品性能、服务质量以及无法在采购环节即刻体现出来的产品全生命周期的故障率、维修能力等。大部分时候，产品的真实使用体验不是技术指标“1 1=2”，而是“1 1＞2”或者“1 1＜2”，这“＞”或者“＜”就是技术要求标准的局限性，也是未来标准化要探讨的课题。

六、服务认证助推采购标准化建设

事实上，针对上述采购需求中难以量化的服务质量水平高低的判定，第三方服务认证恰巧解决了这一难题。

服务认证是由国家认证认可监督委员会批准授权的第三方认证机构对申请认证企业经过严格的认证审核流程，对申请企业的相关评价要求根据相关的国家、行业、地方标准等进行综合评定，最后根据评定结果颁发对应等级的证书。

而政府采购正是借助了服务认证这一强力抓手，在帮助企业提升服务体系和管理水平的同时，大大增强的企业在采购竞争中的综合竞争力，用标准让供应商可以公平竞争，让优质企业能够在激烈的竞争中脱颖而出，也让采购人采购到真正满意的产品和服务，助力政府采购标准化建设的快速推进。