福建省海域使用权管理法(福建省海域使用管理条例2018修订)

透视海洋“采砂之患”

江苏灌南：斩断盗采海砂“产业链”

保护海洋生态

灌河入海口

11月的灌河入海口，碧波荡漾、沙鸥翔集，海天一色的美景令人赏心悦目。

灌河位于苏北沿海中北段、海州湾南缘，西到三岔河，东到江苏省灌云县燕尾港流入黄海，流经盐城、连云港两市。

“现在岸线恢复得跟以前差不多了，光脚走在潮湿的滩涂上，沙粒很软，有时候甚至还能踩到几只小螃蟹。”11月12日，灌南县检察院的检察官再次来到灌河入海口开展检察建议“回头看”时，附近村民黄江勇说。

黄江勇说的“以前”，就在三年前。当时，因为禁采限采河砂，不合法开矿、采砂均成为关停对象，河砂供应紧张，砂价开始暴涨，海砂就成为新的“软黄金”。随着非法采砂船在灌河两岸日益增多，大量无证经营的小码头随之而生，并成为海砂冲洗和倒卖的“避风港”。大量淤泥和砂石堆积，造成了岸线前移、环境脏乱、滩地盐碱化严重等一系列生态环境问题，刺耳的马达声和鸣笛声经常不分昼夜、此起彼伏，严重影响了周围村民的正常生活。

看到如今水清岸绿的景色，黄江勇由衷地感叹道：“这两年，灌河入海口的环境可谓发生了翻天覆地的变化。”

非法小码头成盗采海砂“避风港”

连云港市东濒黄海，南控江淮，海岸线绵长，海产品、矿产资源丰富。但是，拥有海洋绮丽风光的同时，优越的港口航运条件却成为一些犯罪分子眼中的“肥肉”。

2018年5月，侦查机关以涉嫌非法采矿罪将苏某冬、时某成等5人移送至灌南县检察院（该院负责办理江苏省境内灌河流域所有海洋生态公益诉讼案件）。经查，苏某冬、时某成等人在2017年3月29日至5月11日，在连云港市赣榆区海头镇东侧海域非法采挖并销售海砂2万余立方米，销赃金额80余万元。

“习近平总书记指出，要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力。”灌南县检察院承办检察官季祥东说，对于盗采海砂违法犯罪必须从严惩治，也因此，“这个案件从一开始，我们就主动介入，引导公安机关延伸侦查思路，对明知来源非法的海砂购买人进行侦查，补充破坏海洋生态的证据。”

办案中，检察机关发现在长达一个半月左右的时间里，时某成与涉案采砂船能够肆无忌惮地自由交易，正是得益于时某成的“自家小码头”。原来，早在2017年以前，时某成在无任何审批手续的情况下，擅自在灌南县某村建设非法码头，作为保障自己交易安全的“避风港”。

灌河沿线非法码头整治前

检察机关通过进一步走访调查发现，灌河流域存在大量非法小码头，客观上加剧了盗采海砂行为。2018年11月，针对这起案件暴露出来的监管漏洞，灌南县检察院依法向县港口局、县水利局等相关主管部门发出行政公益诉讼诉前检察建议，灌南、灌云、响水三县开展灌河流域非法码头专项整治，拆除非法小码头128处，恢复岸线22.2公里。

随着对案件抽丝剥茧，检察官敏锐意识到行为人盗采海砂持续时间长、涉案数额大，可能对海床造成破坏，导致依赖砂质海底环境的珍稀物种，如文昌鱼等生物的栖息地永久消失，对海洋生物多样性、海洋生态造成灾难性的损害，甚至数百年无法恢复。为此，灌南县检察院于2019年1月11日以刑事附带民事公益诉讼立案调查。

经查，涉案海区是重要的海砂资源区，砂组分含量（组分指混合物中的各个成分）大于80%以上的海砂资源在江苏沿海十分稀缺。根据专家评估，时某成等人非法采砂行为严重改变了海湾原始海床结构，降低了水源涵养，破坏了生物资源和生物多样性，造成的损失合计90.8万元。

2019年5月23日，灌南县检察院依法提起刑事附带民事公益诉讼，诉请判决5名被告人承担侵权连带赔偿责任，通过增殖放流等方式修复被其损害的海洋生态环境，赔偿生态环境修复费用，同时在媒体上公开赔礼道歉。2020年10月20日，灌南县法院作出一审判决，支持检察机关全部诉求。

“小码头专项整治是对非法采矿犯罪的釜底抽薪，而增殖放流给了海洋生态休养生息的机会，这个案子让我们看到了检察机关的责任和担当。”2021年6月18日，在亲历一次增殖放流活动后，连云港市人大代表、灌南县自然资源局副局长邱昊说了这么一段话。

该案判决后，灌南县检察院联合相关部门增殖放流海蜇40万尾，小黄鱼、牙片鱼等鱼苗100余万尾，虾苗15万尾。2021年9月，该案被最高检评为检察公益诉讼典型案例。

海砂开采、加工、运输、

销售逐渐形成黑色产业链条

灌南县检察院承办检察官在办案中发现，苏某冬、时某成等人非法盗采海砂案并非个案，自2018年5月江苏省政府出台《江苏省长江河道采砂管理实施办法》后，内河水域禁限采砂，砂石价格暴涨。在巨大的利益诱惑下，海砂开采、加工、运输、销售逐渐形成黑色产业链条。

王某阳等11人从福建海域盗采海砂运至连云港市某码头售卖，2019年1月，该案移送至灌南县检察院审查起诉。“因为偷采海砂备存货容易被发现，所以我们都是接到客户订单后再去偷采。”讯问中，王某阳关于“订单式”盗采的供述引起了检察官的注意。

经审查，王某阳经与康某华事前通谋，伙同王某庆等人，在未取得海砂开采海域使用权证和采矿许可证的情况下，由康某华等人在福建海域使用采砂船盗采海砂、王某阳等人租赁运输船将海砂运至灌河入海口一带、霍某峰（另案处理）等人伪造海事签证手续应付海事部门检查，海砂到港后由专人通知客户取货，并由专人负责催收客户货款、收集客户需求。

在这起案件中，非法盗采海砂犯罪呈现出明显的组织化、规模化特点。该案引起了灌南县检察院检察长张立的警惕，“其他非法盗采海砂案件中是否也存在这样的情况？”他要求检察官开展类案分析。

灌南县检察院通过对2018年以来办理的13件45人盗采海砂案件进行分析发现，发生在江苏沿海、福建等地的盗采海砂犯罪，均呈现产、运、销“一条龙”的黑色产业链。此类犯罪团伙组织分工明确，成员有各自的占股比例，对内有管理、对接码头、联络运输船、做账等固定分工，管理运作较为成熟；对外则通常采取收集客户需求、联系采砂与运输团伙、卖砂卸货、催收货款的运行模式，为买主提供“一条龙服务”。

“王某阳等人非法采矿案的团伙特征非常典型，主犯王某阳在团伙中占股60%，负责全面管理和联系，其余成员分别占股10%到5%不等，运营模式成熟顺畅。”承办检察官介绍，该团伙还帮助运输船办理虚假的纸质载货清单，用于蒙混海关检查，这为采砂数额的认定带来了难度。最终，检察机关结合开采、运输、销售的链条式犯罪行为，查明该团伙涉案金额达1330余万元。

2019年6月27日，灌南县检察院依法对王某阳等人以非法采矿罪提起公诉。2020年4月23日，灌南县法院判处王某阳有期徒刑四年，并处罚金100万元，其他11名被告人均被判处一年四个月至三年不等的有期徒刑，各并处罚金。该案公益诉讼线索，正由南京市检察院办理。

“盗采海砂屡禁不止的主要原因，包括利益巨大、违法成本低、处罚力度不够等。”灌南县检察院在严惩犯罪后，一方面联合住建部门大力推广国家提倡的机制砂，促进砂石行业转型升级；一方面结合办案提出海砂保护建议，得到最高检等有关方面的重视。国家发改委、自然资源部、住建部联合制定国家海砂开采利用规划，建立海砂开发管理长效机制。

灌南县检察院召开生态环境公益诉讼暨勘查设备需求研讨会，借助技术及专业力量进行评估鉴定。

该院还根据海洋生态环境特点，通过合纵连横，广泛建立海洋生态保护联盟，凝聚保护合力。连云港市检察院与灌南县检察院牵头浙江、福建、河北等6省的15家沿海检察机关，成立“一带一路”海洋生态发展与检察保护研讨会，加强学习交流，强化沟通协作；牵头海警、水利、渔政等部门，建立海洋生态保护联盟，组建巡海工作小组，联合开展巡海护海专项活动，重点巡查海岸线、入海排污口开发利用和环境保护情况。2020年以来，检察机关联合渔政部门开展巡查活动3次，制发检察建议5份，推动整改问题3项，立案5件。

借助技术及专业力量

破解海洋生态损害鉴定难题

盗采海砂乱象屡禁不止，是个“老大难”问题。在办理了一系列违法开采海砂案件后，检察机关意识到，要精准打击违法开采行为，必须要科学评估开采海砂带来的损害，确定修复标准，同时还应督促有关部门建立海砂利用战略。

可是实践中，常常会有多个采砂团伙在同一地点采砂，现场勘测的砂坑可能是不同涉案团伙共同造成等情况。刘某等人在连云港埒子口海域盗采海砂一案中，办案人员现场勘测到的砂坑多达5个以上，因为无法查明这些砂坑是否在刘某等人非法盗采之前形成，在因果关系不明的情况下，不能简单地把现场勘测、估算的生态损害后果全部归到刘某等人头上。经过多次尝试探索，都因为技术力量的缺失导致调查取证困难重重，检察官一致认为，需要借助技术及专业力量进行评估鉴定。

“海砂利用是非常专业的学科，我们找了很多科研单位，一家不能做就找两家，能做一部分就先做一部分，然后牵线搭桥，召集不同领域专家一起探讨。”最终，灌南县检察院决定请自然资源部中国地质调查局青岛海洋地质研究所和江苏海洋水产研究所合作，根据各自的研究领域作出评估。

青岛海洋地质研究所运用无人船、海底声呐等先进装备和技术，在海砂开采现场对破坏程度进行精准勘验，获取被破坏海底信息并计算采砂总量和受损面积，证实被告人非法采砂的行为和后果，为案件的诉讼和受损环境的修复提供了有力的证据。

由于涉案海域面积大、盗采活动作业区重叠、海床破坏严重，考虑到海砂回填涉及异地取砂、回填恢复海床的工程费用以及对海洋生态环境造成的二次破坏，两家研究所经多次研讨后，建议采取虚拟修复、增殖放流、开展长期监测和加强海岸防护能力的方式进行补偿。

“这次首创性建立海砂生态损害修复标准，为同类案件办理提供了可参考借鉴的经验。”江苏海洋水产研究所党委书记仲霞铭表示。

最高检、江苏省检察院现场调研非法码头整治情况。