非企业单位经常性支出什么意思(非经营性单位支出包括哪些)

按照财政部的要求，2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕，进入11月份，各地明显加快了专项债的发行进度。与此同时，中央也对债务风险的防控力度持续加码。

11月11日，财政部下发了专项债资金调整的相关通知。根据文件内容，调整安排的专项债资金严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。

事实上，对于专项债资金的使用，财政部此前曾有明文规定。对于文件强调的严禁用于经常性支出，一位地方财税人士介绍，在财政部明确新增专项债额度尽量在11月底发行完成后，一些未完成发行额度的省份出现了“赶进度”的现象。

“由于专项债从发行到形成实际投资存在2～3个月的时间差，为了保障专项债资金能真实用在所需项目上，财政部发文禁止专项债资金的挪用，目的也是提高资金的使用效率，尽快形成实物投资。”该财税人士表示。

调整资金安排

“从文件内容看，财政部对政府债务管理的态度在持续加强，而专项债的风险防控也成为地方政府债务管理的重要领域。”上述财税人士说。

在财政部印发的《地方政府专项债券用途调整操作指引》（以下简称《指引》）中，其提到要调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。

同时明确要调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。

事实上，对于《指引》中所列出的情况，今年上半年各省公布的审计工作报告已有提及。2021年7月以来，在各省陆续发布的2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，多个省份披露了2020年其专项债使用存在的问题。

根据审计署发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，目前政府专项债仍存在重发行、轻管理的问题。

记者梳理发现，这些问题主要包括三个方面：一是，资金管理使用不严格，部分地区将专项债资金用于发放人员工资、差旅费等经常性支出，或者购买理财、出借其他单位及用作其他项目建设等。二是，专项债项目建设进度缓慢，部分项目甚至无法实施，部分专项债资金投向无收益的项目。三是，债券资金长期闲置，因项目前期准备不充分、规划调整等，部分债券资金长期闲置在国库或者项目单位，最长闲置时间甚至超过1年，未及时形成实物工作量。

在审计署公布这些问题后，财政部发布了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（以下简称《办法》），从事前绩效评估和绩效目标管理，到事中的绩效运行监控，及事后的绩效评价管理和评价结果应用，建立了全链条的管理评价体系。

中证鹏元评级公司城投评级部研究员龚程晨认为，《办法》将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果作为分配调整因素，这能够加强监管部门对地方政府专项债券项目资金绩效的管理，有效防范政府债务风险。

据悉，2020年7月，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（以下简称《通知》），和以往相比，《通知》赋予了地方政府一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。

但需要注意的是，通知再次强调严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

债务管控未放松

一直以来，财政部对专项债坚持“穿透式监管”，在跨周期调节背景下，这一政策基调的方向并未发生变化。总体来看，监管一方面对专项债资金的投向进行规范，另一方面对专项债资金的使用进行了管理。

从“资金投向哪里”到“资金如何使用”，在压实地方防范化解风险主体责任的同时，健全专项债资金管理制度成为主管部门加强债务管理的重要举措。

中诚信国际研究院的报告预测，当前稳增长压力边际增加，但政府债务风险防范仍未放松，未来地方债发行节奏加快的同时或将有更为细化的规范管理政策持续出台。

不过基于专项债要在年内“尽早发行、尽早使用、尽早发挥拉动投资作用”的原则和充分使用当年新增专项债额度的现状，各地在项目筛选、项目的前期准备上也陷入了一定的无序性中，这使专项债的管理和使用存在大量问题。

一位从事基建投资的PPP从业人士介绍，目前基建类项目建设时间一般需要2～3年不等，甚至更长时间，而专项债通常都是一次性发行，之后逐步实施项目，这也会导致专项债和基建实际投资不同步的现象。

针对这些问题，多位财税人士预测，未来细化专项债投向的“负面清单”有望出台。

上述财税人士介绍，今年以来，各地推出了各种举措积极化解隐性债务存量，其中广东省开展了全域无隐性债务试点，甘肃要求妥善处置融资平台公司存量债务，这些举措实现了对隐性债务的“控增化存”。

此外，随着地方“十四五”新型基础设施建设规划的出台，新增专项债资金投向社会民生和“两新一重”领域的信号进一步明确，在市场看来，这些领域有望超前进行数字经济等新型基础设施建设，并可先行进行投融资渠道的探索。

龚程晨认为，长期来看，财政部力推对专项债实施“穿透式监管”，这意味着，未来专项债项目的遴选、项目的实施和资金的使用等将受到更加严格的监管，这会进一步改善专项债资金长期闲置的问题，同时有助于推动专项债资金真正作为“稳增长”和“补短板”的财政工具。