《乡村振兴促进法》的立法思想
《乡村振兴促进法》（草案）在征求意见的过程中，政策界和学术界出现过不少争议。比如，有人认为法律草案“只是照搬了中央一号文件的政策表述”，或是认为“草案中的条文过于宽泛笼统，没有将政策语言转化为精准的法律语言”，等等。
出现这些争议，根本上在于各方对促进法的法律定位存在不同的理解。所谓“促进法”，其规范的称谓应该是“促进型立法”；根据其所属法律部门的不同，又可以分为促进型经济法、促进型社会法，等等。比如，《中小企业促进法》《循环经济促进法》就属于典型的促进型经济法，而像《民办教育促进法》《就业促进法》则属于比较典型的促进型社会法。由于乡村振兴涉及到经济社会发展多个方面，因此《乡村振兴促进法》应该视作一部促进型的跨部门法，当然侧重经济领域要多一些。
促进型立法在立法思想、主要内容、调整手段这些方面与传统的管理型立法具有显著不同。本质上讲，促进型立法实际是政策与法律的的一个中间形态，其法律内核保护和规范的是“发展促进权”，即要求相关主体履行依法促进责任、同时不得滥用权利、亦不得放弃权利。相比于管理型立法中常用的惩罚和规制手段，促进型立法更加强调通过正面的引导、鼓励、倡议、扶持和激励等措施来推动特定领域、产业和行业的发展与秩序规范。
20世纪中叶以来，通过促进型立法将公共政策转化为法律已经成为国际上完善法治的一个通行做法。其中最具代表性的是德国的《经济增长与稳定促进法》，此外，像日本的《中小企业现代化促进法》，日本、韩国的《农业机械化促进法》都是典型的促进型立法。
基于上述认识再来看《乡村振兴促进法》就会有比较清晰和一致的认识。作为我国第一部直接以“乡村振兴”直接命名的法律，《乡村振兴促进法》全面规定了促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动各项权利义务，同时明确了相关的扶持措施和监督检查制度。总体而言，这部法律的颁行，意味着我国关于乡村振兴的重大战略和政策部署进入了法治化的轨道，这不但有助于乡村振兴战略的全面稳定推行，同时对于完善中国特色社会主义“三农”法治框架也具有重要意义。
《乡村振兴促进法》的“补白”意义
《乡村振兴促进法》对近几年推进乡村振兴过程中出现的不少新问题从法律层面作出了规范，具有“补白”的作用。
第一，规定了推进乡村振兴的工作机制和职责分工。其中规定，国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制。国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查；国务院其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。近期，在中央国家机关层面，除了农业农村部门之外，人社部、财政部、商务部、民政部、交通运输部等十几个部委都组建了“乡村振兴工作领导小组”，这意味着各部门未来在促进乡村振兴方面将会有更多实际举措。
第二，对城乡空间布局调整作出引导与限禁结合的法律规范。其中规定，县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。当前，在城乡空间布局中存在一个两难选择：一方面，村庄布局散乱，推进乡村振兴必须要进行空间重组；另一方面，部分地方政府出于利益驱动可能会把合村并居搞成“弄地”项目。此前整顿这类问题，往往通过上级“叫停”的方式处理，在法律上作出明确规范，有利于从根本上减少此类行为的发生。
第三，对推进乡村振兴的扶持措施作出了细化安排。其中专辟一章，分十条对乡村振兴的扶持措施进行了规范，其中包括了财政投入、政策补贴、土地出让金使用、专项基金、政府性融资担保、金融服务、农业保险等“一揽子”支持投入政策。这些政策以往在不同的政策文件中分散出现过，这次以法律的形式固定下来，更有利于各级政府依法灵活选用不同的政策组合，为乡村振兴提供稳定的支持保障。
贯彻实施《乡村振兴促进法》要注意的问题
贯彻和实施《乡村振兴促进法》需要注意以下两个方面问题：
第一，《乡村振兴促进法》直接以“乡村振兴”命名，但并非只有这部法律是针对乡村振兴的。农业农村部部长唐仁健先生作过一个有趣的解释：中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局三个机构都是搞乡村振兴的，只是国家乡村振兴局的名字与乡村振兴在名称上完全重合。《乡村振兴促进法》也是这个道理。只是这部法律与乡村振兴名称上完全重合，而其实像《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农业技术推广法》等一批涉农法律都从不同角度为乡村振兴提供了法治保障。
第二，在多数情况下，《乡村振兴促进法》通常要配套以其他法律的条文才能够真正形成适用效果。作为一部促进型法律，《乡村振兴促进法》主要作用还是正面激励和引导促进主体（政府）和发展主体（农民及相关组织）积极投身乡村振兴。其中的的大多条款是粗线条的，很多时候并不能独立规范行为人的权利义务关系，在司法过程中，通常要结合其他专门法的条文才能形成适用。
（本文原发《金融文化》2021年6月，发表时有删改。）
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