图1《中国南海各岛屿图》（1935年4月）
图2《中华民国领南海诸岛位置略图》（1946年10月）
图3《南海诸岛位置略图》（1947年）
图4《南海诸岛位置图》（1947年8月）
1947年2月25日，曾任战后进驻西、南沙群岛舰队指挥官的林遵就是否公布国民政府收复南海诸岛问题，向海军总司令部提出报告。其中，关于南沙群岛范围，他指出：“南沙群岛范围甚广，其主要之太平岛已离榆林港500余海浬，而离菲列宾（注：菲律宾，下同）则仅有200余海浬，故其公布范围似应加以研究。”可见，林遵认为南沙群岛在地理位置上过于靠近菲律宾，在公布该群岛范围之前应加以研究。关于南沙群岛范围，林遵提出三项方案：“（A）以日人之新南群岛为范围，即凡属北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十七度所有之岛屿礁石均属我有，此案范围恐过近于菲列宾之巴拉望岛；（B）以北纬七度至十二度、东经一百十一度至一百十五度半为范围；（C）以北纬十度至十二度、东经一百十四度至一百十五度为范围。”
林遵所提三案中的南沙群岛范围，均远小于内政部审定的南沙群岛范围，因此，该报告一经提出，立即引起内政部的质疑。1947年4月14日，内政部召集外交部、国防部及海军总司令部，审议林遵提出的“西、南沙范围及主权之确定与公布案”。经讨论后，会议决议：“南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府机关、学校及书局出版物均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。”可见，此次会议否定了林遵所提三案，对于南海诸岛领土范围，仍以内政部审定的全部群岛为范围。
不过，林遵可能认为仍有继续审议的必要，因此，他在5月16日向蒋介石汇报收复西、南沙群岛工作时，关于南沙群岛范围，仍建议应以北纬7°至12°、东经111°至115°30’内之群岛为范围，并将之与内政部所审定范围列为两案，呈请国民政府主席蒋介石裁定。林遵呈称：“为确保主权计，似应于此时公布西、南沙群岛现均为我国收复，西沙群岛应以全部为范围，南沙群岛似可分为二案：（1）宣布全部群岛已由我国收复；（2）如以最东之群岛过近于菲律宾领海内，将其放弃，则可宣布北纬7°至12°、东经110°至115°30’ 内之群岛均由我国收复。蒋介石令行政院召集内政、外交、国防三部会同核议。
6月10日，行政院秘书处与内政、外交、国防三部召开“关于审查公布西、南沙群岛为我收复之会议”，专门审议林遵所呈两案。与会代表对于西沙群岛应以全部为公布范围并无异议，审议的焦点集中于南沙群岛之范围。林遵关于南沙群岛范围的提案遭到内政部代表傅角今、国防部代表甘礼经、外交部代表沈默的一致反对，甘礼经更是表示林遵事前未与国防部商洽，此一方案仅系其个人意见。不过，与会代表对于林遵所顾虑的南沙群岛靠近于菲律宾领海，则从内政、外交与国防的角度予以说明。傅角今指出南沙群岛与菲律宾相距最近之处，亦在100海里以外，考虑到当时3海里的领海距离，中菲之间并不存在领土争议。沈默认为国家疆界的划定，应以主权归属为依据，不能以“与他国接近俱生纠纷”为由而自行放弃领土，即使放弃“亦不能消灭与他国接近之事实”。经与会代表严格审议，关于公布范围，达成的审查意见认为，“（1）西沙群岛：原建议应以全部为范围，此点与内政部所定该群岛之范围相同。（2）南沙群岛内政部原定为全部，该群岛之最东岛屿与菲律宾相距尚在一百海里以外，菲方并无据有之表示，是南沙群岛亦应以全部为范围。”行政院于6月24日第九次会议通过上述审查意见。
南海诸岛范围再次确定后，内政部将《南海诸岛位置图》（图4）、《西沙群岛图》、《中沙群岛图》、《南沙群岛图》、《太平岛图》、《永兴岛及石岛图》等六张南海地图，经行政院转呈国民政府，请求予以核准。8月16日，国民政府核准行政院呈送的南海六图。
上述情形表明，国民政府对《南海诸岛位置图》的审定与备案符合国内法定程序。由于南海诸岛范围经国民政府再次审定后并未发生变动，仍与《南海诸岛位置略图》所示范围一致，因此，《南海诸岛位置图》在领土范围与岛屿名称上亦无明显变化，仅略作调整，如图中左下角注明该图由“内政部方域司制、国防部测量局代印”，图名置于左上角处，删去“略”字等。以此观之，《南海诸岛位置略图》（图3）与《南海诸岛位置图》（图4）实为一图，这也是内政部在《南海诸岛位置图》已审定并出版三个月后，仍将《南海诸岛位置略图》附于《南海诸岛地理志略》予以公开出版的原因所在。
1948年2月，商务印书馆曾公开发行一张由内政部方域司绘制的《中华民国行政区域图》，其右下角附《南海诸岛位置图》。可见，由于南海海疆范围与岛屿命名一致，内政部方域司将《南海诸岛位置图》与《南海诸岛位置略图》视为同一张地图。但就法律效力而言，《南海诸岛位置图》经过国民政府正式备案，完成了国内法定程序，具有更高的权威性，这也是两张地图之间的主要差别。
结语
20世纪30—40年代，由国民政府绘制并审定的南海地图是表明中国对南海诸岛实施持续、有效行政管辖权的关键证据之一。20世纪30年代初，国民政府建立了一套严格的地图审查制度，并在此后随时局演变而不断调适。在这一制度的保障下，国民政府先后绘制并审定了《中国南海各岛屿图》、《南海诸岛位置略图》、《南海诸岛位置图》，以地图的形式向世界宣告中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权。
在解决领土争端过程中，地图“能够对领土主权的归属提供一种有力的补充证明”；在国际司法实践中，地图及其相关图表资料的证明价值主要取决于其真实性与权威性，“当地图及相关图表资料满足证明事实的较高标准时，尤其是地图已被有关政府接受，那么在解决领土争端方面，将具有非常重要的证明价值”。张卫彬编：《国际法院证据问题研究——以领土边界争端为视角》，法律出版社2012年版，第197、205页。20世纪30—40年代，国民政府出版的《中国南海各岛屿图》、《南海诸岛位置略图》、《南海诸岛位置图》，具有较高的专业性与权威性，体现了中国官方的立场，成为中国拥有南海主权与治权的关键历史证据，亦为当前中国维护南海诸岛主权提供了重要的法理依据。
本文原刊《中国边疆史地研究》2018年第4期
