适度把握实质重于形式原则(关于实质重于形式原则的运用)

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚日前在《地方财政研究》发表的《我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨》一文中表示，建议适当允许部分隐性债务置换为法定债务，减轻流动性风险，探索适度延长地方政府隐性债务化解的期限。具体而言，在必要时可以适当扩大地方政府置换债券发行政策，通过法定债务“加杠杆”方式将部分隐性债务合规性显性化，以舒缓隐性债务的金融风险。

文章提出，要正确看待地方政府法定债务和隐性债务之间的“此消彼长”关系，在把控总体债务风险的同时，适度扩大法定债券的发行力度以满足地方政府合理债务融资的需要，为“遏制地方政府隐性债务增量、逐步化解存量”提供必要的条件。

中国财政科学研究院是财政部下属研究机构。2020年，财政部成立财政风险研究专家工作室，赵全厚也是工作室成员之一。财政部提出，2021年是财政风险研究专家工作室组建后正式运行的第一个完整年份，要紧密结合地方财政运行情况开展研究，密切跟踪财政风险领域的新情况和新问题开展研究，扎实开展各项工作。

地方政府隐性债务是指在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及提供担保等方式为公益性项目举借的债务。隐性债务主要包括以下两类：

二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

“隐性债务是相对显性债务而言的，它不是一个法理概念，而是约定俗成的概念。地方政府发债公开了的就是显性债务，未公开的就是隐性债务，所以隐性债务不是通过发债取得的，而是地方政府在限额之外融资取得的。”江浙地区某地市债务办人士表示。

从目前全国各地进行的隐性债务化解路径来看，主要有以下几类：

一是动用政府财政资金或可售性资产（如土地或特许权等）化解：

二是通过充实转型中的融资平台公司（如城投公司）必要的经营性资产，通过经营收益逐步缓释部分隐性债务；

三是针对那些具有市场化营运潜力的隐性债务投资形成的资产，通过转由市场主体经营并直接划转这部分隐性债务为经营性债务；

四是在政策许可和法定债务限额有空间的情况下，将部分隐性债务通过置换的方式显性化为地方政府法定债务来化解。

“地方政府隐性债务是多年累积的结果，化解债务也需要假以时日，否则容易加剧隐性债务短期流动性风险，以及触发其他相关风险，因此债务风险的化解既要积极又要稳妥，把握好节奏，控制好流量。”文章称。

文章建议，一是要在化解期内注重财政和金融政策的协调，金融领域同时也要协调好货币政策和宏观审慎监管关系，并和政府财政政策、地方政府隐性债务风险化解政策相配合，适度保障合理充裕的流动性，保障政府隐性债务化解过程中合理的再融资需求。

二是本着“实质重于形式”的原则，将部分隐性债务资产规范有序地划转为市场化运营方式，在提质增效的同时减轻地方政府债务化解压力。

例如，随着城市化程度的不断提高和城市公共服务价格机制的理顺，一些城市公用事业越来越具有市场化经营潜力，可以通过赋予特许经营权、PPP等方式，盘活部分市场化潜力较为成熟的隐性债务资产。

三是适当允许部分隐性债务置换为法定债务。

四是探索适度延长地方政府隐性债务化解的期限。隐性债务融资项目的现金流也要从项目的全生命周期中进行综合考量。不少隐性债务项目的全生命周期要持续10年及以上，因此隐性债务化解最好能够与项目的全生命周期内的现金流相吻合，才可能是化解的最优选择。