2021年度贵州省委改革重大调研课题选登之四

贵州政务服务“跨省通办”探索实践

贵州省政府办公厅课题组

一、推进政务服务“跨省通办”的背景及意义

（一）改革背景

“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”，全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党贵州区别于其他一切政党的根本标志。党中央、国务院高度重视政务服务工作，习近平总书记多次作出重要指示，要推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，更好地解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题。李克强总理连续9年出席全国“放管服”改革电视电话会议并作重要讲话，视察湖北十堰市民服务中心时说，现在各地都建起了政务大厅或服务中心，这不是一个形式，而要真正做到一个窗口对外、一站式办结。老百姓到了政务大厅，就不要让他们再到部门跑腿。要坚决杜绝群众和企业到窗口办理后还需转到后台部门办理的情况。为进一步提升政务服务质量和水平，各地抢抓政务服务大数据共享应用契机，以“互联网 政务服务”为抓手，大力推进“一网通办”改革，推出了“网上办”“马上办”“预约办”“上门办”“电话办”“就近办”等创新服务，大大提升了办事效率。但是，这些改革仅局限于办理省内业务，对于在省外的人员，只能返回本省“现场办理”。

目前，我国有近5亿流动人口，人员异地工作生活、企业跨区域经营活动日益频繁，政务服务跨区域办事需求不断增强，推行更深层次异地通办模式的必要性和重要性日益凸显。习近平总书记指出，“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”。贵州省高度重视政务服务工作，谌贻琴书记、李炳军省长多次对“跨省通办”“全省通办”改革提出工作要求工商。2020年7月，李克强总理在贵州视察时，对贵州推行的“全省通办、一次办成”改革给予高度评价，随即安排时任国务院副秘书长陆俊华到我省开展调研，将“全省通办、一次办成”改革上升为“跨省通办”。2020年9月，国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发〔2020〕35号，以下简称《指导意见》）明确指出，各地要聚焦企业和群众普遍关切的异地办事事项，围绕保障改善民生、促进就业创业和便利企业跨地区生产经营，创新工作理念和制度机制，打破地域阻隔和部门壁垒，实现高频政务服务事项“跨省通办”，有效满足各类市场主体和广大人民群众异地办事需求。鼓励各地在全国高频政务服务“跨省通办”事项清单基础上，探索区域“跨省通办”。

（二）改革意义

1．理论意义

改革开放以来，我国进行了多次政府机构改革，针对政府部门的具体职能、管辖范围和权能关系，通过一系列的裁撤、合并、重构、调整，避免政府机构重叠、职能交叉、多头管理、权能冲突等弊端，弱化政府微观干预和具体管理功能，目的就是让政府在横向上不模糊权力边界，有明确分工；在纵向上不拖沓事务，有紧密协作。

跨省域协同发展的“跨省通办”改革正是发挥政府大部门宏观管理和协调职能，打造更高层次和水平的区域一体化政务服务，总体来说符合建设更高质量服务型政府的本质要求，能够有效提升政府行政服务效率。从理论层面来说，“跨省通办”是现代化政府进行行政体制改革的重要手段，是进一步优化行政服务流程、促进政府内外部协调、提高政府公共服务质量的关键，也是我国政府向服务型政府转变的主要改革方向。推进“跨省通办”改革，充分发挥政务服务在高质量发展中的赋能作用，体现了以人民为中心的发展思想，在不消除组织边界的前提下开展联合工作、协同活动，为市场主体松绑减负、拓展空间、激发活力，满足市场主体对市场准入便利化和政务服务便捷化的新期待、新需求，“跨省通办”改革可以为更高层次的政务服务改革提供更加宽广的思路。

2．实践意义

推进与企业发展、群众生活密切相关的高频政务服务事项“跨省通办”，是深化“放管服”改革优化营商环境的重要举措，有利于各类要素自由流动，建立全国统一大市场，是一项“小切口、大成效”的改革举措。

（1）“跨省通办”是构建国内国际“双循环”新发展格局的重要支撑。“十四五”时期，经济社会发展以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力。加快构建新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，“跨省通办”改革可以解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，便于生产要素自由流通、削弱不同地域市场主体间隐形门槛，有利于推动区域经济协同发2021展和构建更深层次互动的全国统一大市场，也有利于形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为经济社会发官网展提供更大的回旋余地和发展空间。

（2）“跨省通办”是深化“放管服”改革优化营商环境的迫切需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局的高度出发，把深化“放管服”改革优化营商环境作为转变政府职能，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，激发市场主体活力和发展动力的重要抓手。“跨省通办”改革是主动适应统筹推进疫情防控和经济社会发展的必然要求，是有效服务人口流动、生产要素自由流动和产业链高效协同的重大举措，不仅能满足各类市场主体异地办事需求，还为广大人民群众异地办理就业、求学、就医等事项，打开了方便快捷之门，能够助力构建更为开放、包容、普惠、共赢的营商环境。贵州作为劳务输出大省，有近600万跨省务工人员，同时，还有大量外省人员在我省工作生活，“跨省通办”改革能够为这些人员提供更加优质高效便捷的政务服务。

（3）“跨省通办”是转变政府职能、提升政务服务能力的内在要求。目前，我国人户分离人口近5亿，其中跨省流动人口超过1.2亿。“跨省通办”能够有效打破地域限制，对内消除各地、各部门数字壁垒，倒逼部门摒弃地方、部门保护主义，促进政务服务收件受理以标准化方式实施，对外解决人员异地工作生活、企业跨区域经营活动中“往返跑”“折回跑”等问题，为畅通国民经济循环、促进要素自由流动提供强有力支撑。

二、全国政务服务“跨省通办”现状分析

《指导意见》印发以来，江苏、吉林、湖南、四川、贵州等省份均印发了实施方案，“跨省通办”各项工作有序推进，取得阶段性成效。

（一）全国统一“跨省通办”取得新进展

《指导意见》明确，2020年底前实现58项事项异地办理，从全国一体化政务服务平台提供的服务看，该平台建设了全国“跨省通办”专区，已实现58个“跨省通办”事项集中展示服务。需于2021年底前实现异地办理的74个事项正有序推进。2021年4月，民政部办公厅、中国残联办公厅印发《关于全面开展残疾人两项补贴资格认定申请“跨省通办”的通知》（民办发〔2021〕2号），推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴资格认定申请事项“跨省通办”。2021年5月，国务院印发《关于同意在部分地区开展内地居民婚姻登记“跨省通办”试点的批复》（国函〔2021〕48号），在户籍地办理结婚登记的现状将被打破，群众有望在工作地也可办理结官网婚登记。

（二）区域性“跨省通办”取得积极成效

2019年，上海、浙江、江苏、安徽等地敬老卡申请等23项个人服务事项实现异地办理。国务院办公厅启动“跨省通办”工作以来，长三角地区依托全国一体化政务服务平台，66项政务服务事项实现“跨省通办”，三省一市开通543个线下专窗办理点，实现长三角区域41个地级市全覆盖。广东凭借领先的网上政务服务平台，上线泛珠三角区域“跨省通办”专栏，一站式办理广东、广西、海南、湖南、江西、福建等地470项政务服务事项。四川、重庆印发川渝通办事项清单，首批95个政务服务事项实现川渝通办。除此之外，新疆、甘肃、青海、陕西、新疆生产建设兵团共同推出政务服务“丝路通办”，贵州、湖南、湖北、重庆推出武陵山片区政务服务“跨省通办”，重庆、四川、贵州、云南、西藏推出西南五省“跨省通办”。

（三）各地点对点“跨省联办”全面启动

点对点“跨省联办”有利于人流量大、经济交往频繁的地方较快实现跨省办理事项。各地高度重视“跨省通办”，目前，点对点“跨省通办”方式在市县两级推动较快，主要有三种类型，第一类是毗邻地区“跨省联办”，如上海市和苏州市，赤水市和合江县重点推出商贸、户籍等相关事项点对点跨省办理。第二类是劳务输出输入省市“跨省联办”，如洛阳市和嘉兴市，桐梓县和玉环市重点推出涉企经营许可、社保卡业务、异地就医登记备案和结算、交管业务办理等事项点对点跨省办理。第三类是东西部协作地区“跨省联办”，如六盘水市和大连市等重点围绕产业合作、劳务协作、人才支援、教育协作、医疗协作，推出结婚生育、就医养老、企业设立迁移等事项点对点跨省办理。全国一体化政务服务平台上线“跨省通办”服务专区，上架各地的点对点“跨省联办”服务，贵州上架点对点“跨省联办”地区27个，数量最多，其次是广东，上架12个，有效促进政府间协同办理政务服务事项，为企业和群众就近办事提供便利。

三、贵州政务服务“跨省通办”工作实践

（一）“全省通办”改革深入推进，为“跨省通办”奠定坚实的理论基础和实践基础

“全省通办、一次办成”改革是贵州动员范围最广、惠及人群最多、力度最大的一次政务服务改革，是线上“一网通办”、线下“一窗通办”“最多跑一次”的融合提升，在机制统一、事项统一、窗口统一、人员统一、平台统一等方面为“跨省通办”夯实了基础。1．建立三级协作工作机制。建立了一套各负其责合力攻坚“全省通办、一次办成”改革运行机制，对外各级政府、行业部门、政务服务中心协力合作，对内本单位分工协作推进，为省市县三级“全省通办”事项梳理、运行跟踪调度和推广运用打下了坚实基础，为全国“跨省通办”改革提供可复制的经验。2．统一三级事项标准。由省直部门全面梳理省市县三级事项清单，对通办事项进行“最小颗粒度”拆分，统一同一事项的名称、时限、材料、流程等36项基础要素，细化每一项材料的收件受理标准，实现一个标准全省通用。3．统一三级窗口设置。省级统一编制“全省通办”事项事前辅导手册，各级实体政务大厅设置“全省通办”窗口，统一标识、统一设备、统一人员，树立整体政府对外形象，推动“异地受理、远程办理”模式下的“全省通办”。4．统一三级通办平台。依托“一云一网一平台”，建设“全省通办”系统，利用远程通讯推进前台与后台、受理与办理的联动协同，融合各个信息系统平台，打破各单位系统阻隔，实现用户互认、入口统一、事项办理等数据实时共享。目前，2241项“全省通办、一次办成”事项已全部实现事项标准化改造，全省设置通办窗口717个，配备通办人员1327人，配置高拍仪、摄像头等设备。全省109个政务服务大厅均设置邮政窗口，审批服务结果邮寄费用“政府买单”，为“跨省通办”改革奠定坚实基础。

（二）拓展延伸“全省通办”，全面推动国家“跨省通办”改革举措在贵州落地生效

《指导意见》印发后，贵州第一时间制定贯彻落实工作方案，围绕《指导意见》明确的重点任务，全面推进“跨省通办”改革，取得积极成效。1．省级统筹部署早。2020年贵州省政府工作报告明确，系统性重塑政府工作流程，推进跨层级、跨系统、跨业务数据互联互通。2020年3月，制定印发《贵州省推进政营业执照务服务“全省通办、一次办成”改革工作实施方案》（黔府发〔2020〕4号），将“跨省联办”作为重点任务进行部署，一些地方先行开展工作探索。2．贯彻落实动作快。围绕拓展深化“全省通办”、全面推进“跨省通办”、先行探索“跨省联办”三个方面，省人民政府办公厅制定印发《贵州省加快推进政务服务“跨省通办”工作方案》（黔府办发〔2020〕27号），迅速启动“跨省通办”，推动国家改革任务贯彻落实。3．自选动作要求高。围绕邻近省份、重点劳务输出地、东西部协作地跨省办事需求，制定“两类清单”，加快推动“跨省通办”。在推进国家明确的140项事项“跨省通办”之外，省级道路运输从业人员管理档案转籍、病残儿医学鉴定等11项事项实现“跨省通办”。同时，制定“提前实现”清单，在国家规定的完成时限前实现医疗广告审查、残疾人证新办等14项“跨省通办”。

（三）全省政务服务系统因地制宜探索符合贵州实际的“三个通办”协作模式

依托全国一体化政务服务平台，围绕对外劳务输出、对口支援和东西部扶贫协作推进情况，因地制宜探索符合贵州实际的多种政务服务“跨省通办”。1．探索毗邻地区协作通办模式。贵州与重庆、四川、湖南、云南、广西五个省份接壤，毗邻地区企业群众生产生活联系紧密，但受行政区划所限，往来办事反复折腾。鼓励各地与周边省份毗邻市县强化政务服务沟通协作，进一步凝聚协作共识，深化合作领域和范围，最大限度便利毗邻地区的企业和群众。如贵州七星关区与云南镇雄县开展医疗保障“跨省协作”，荔波县与广西河池市开展跨省异地就医即时结算，桐梓县与重庆綦江区共同梳理“协作通办”事项30项，便利两地企业和群众办事。2．探索劳务输出输入省市点对点联办模式。贵州是劳务输出大省，为满足我省外出务工人员远程办事需求，在全面推行政务服务“全省通办、一次办成”改革的同时，指导各地绘制外出务工人员分布图谱，通过“互设窗口、就近交件、远程办理、邮政送达”的代办服务模式，有针对性地推出劳务输出点对点“跨省联办”服务。如贵州三都县与江苏常州市共同建立务工群众服务窗口，解决了务工群众必须回原籍地办事的问题，贵州罗甸县在江苏、浙江、广东设立劳务协作站，解决了占全县人口五分之一外出务工人员转诊就医、医疗报销、子女转学、户籍迁移、个体户注销等高频事项的办事痛点。3．探索在线通办协作模式。贵州政务服务网“跨省通办”服务专区在全国一体化政务服务平台上线，目前已接入浙江、重庆等地“跨省通办”服务。如贵州桐梓县与浙江玉环市依托全国一体化政务服务平台开展“跨省通办”，赤水市推行营业执照和公章即等可取，远在深圳的企业家通过远程通办在赤水市顺利注册公司，在深圳总部收到邮政寄送的审批结果。

（四）省级牵头“五个一”模式探索适合西部地区可复制可推广的“跨省通办”

西南地区山水相连、地缘相近、人缘相亲、文化相近、经济相融，五省国土面积234万平方千米，总人口超2亿人。贵州深入贯彻落实党中央、国务院关于政务服务“跨省通办”系列决策部署，立足“全省通办、一次办成”改革，牵头推进渝川贵滇藏西南五省政务服务“跨省通办”，共同探索“五个一”模式，全面深化政务服务改革。1．一份协议“省级签订、区域通行”。建立西南五省基层政务服务“跨省通办”互信互认机制，西南五省省级层面共同签订《协同推进西南五省政务服务“跨省通办”合作协议》，所辖567个地级、县级行政区无需再次签订。2．一套机制“沟通协调、密切协作”。组建以西南五省政府办公厅负责同志为召集人、有关部门负责同志为成员的联席会议制度，共同协商解决“跨省通办”重大问题。联席会议下设协调小组作为联席会议的办事机构，贵州省政务服务中心作为牵头单位与四省承办单位共同组成。3．一套标准“对内推进、对外服务”。贵州省政务服务中心牵头制定《西南五省政务服务“跨省通办”工作规程》，编制五省“跨省通办”事项梳理、窗口设置、操作流程、权责划分等实操标准，有力保障五省“跨贵州省通办”改革有效运转。4．一张清单“落实任务、拓展特色”。围绕办事频率高、群众获得感强、优化营商环境、便利劳动力输出输入等方面，确定五省“跨省通办”事项范围，除国家明确要求实现的事项外，第一批五省政务服务“跨省通办”事项清单增加电子监控违法处理、机动车驾驶证补证换证、社会保障卡应用状态查询、个人独资企业分支机构设立登记等20项五省通办事项。5．一个平台“区域统筹、共建共用”。充分依托建成五省统一的政务服务“跨省通办”综合支撑系统平台，纵向全国一体化政务服务平台互联互通，横向与五省政务服务平台业务协同，推动更多“跨省通办”事项“网上办”“指尖办”“协同办”。同时，建立政务信息资源共享机制，促进五省数据资源互联互通、统筹调用和创新应用，推进五省高频电子证照互认互信并在政务服务领域广泛应用。营业执照

通过一年多探索，贵州“跨省通办”改革取得了一定成效，主要体现在三个方面。1．国家高频通办事项全面落地。目前，列入国家“跨省通办”清单140项高频事项已全部纳入“全省通办”清单，实现省内通办。提前半年实现身份证首次申领、新生儿入户、户口迁移、异地门诊直接结算、残疾人证新办等事项“跨省通办”。2．省际“朋友圈”持续扩大。与福建、江西、湖北、广东、河北、河南、黑龙江等20个省份建立“跨省通办”合作关系。特别是，作为西南五省“跨省通办”牵头省份，贵州围绕“五个一”模式建立工作机制、制定运行规程、明确工商工作内容、细化任务分工，“跨省通办”改革取得积极成效。3．市县点对点联办成效显著。围绕毗邻地区、劳务输出输入省市、东西部协作地区跨省办事需求，全面开展点对点“跨省联办”，依托全国一体化政务服务平台相关标准规范，统一建设贵州政务服务网“跨省通办”专区，提供跨省数据交换支撑。今年以来，贵州有关地区已与省外649个地区建立点对点“跨省联办”合作关系，对外提供联办事项4.4万项，累计办件9.9万件。

四、贵州政务服务“跨省通办”面临主要困难

（一）“全省通办”改革基础有待加强

贵州强力推进“全省通办、一次办成”改革，2020年以来，累计推出2241项通办事项。省级统一编制受理标准、服务流程、审查要点等，但是，各地在推进改革中仍存在指导力度不够、落地效果差等问题，少数地区申请人需回所在地办理有关事项。严重影响“网上申报全省通办”整体实效，未来还将影响贵州“跨省通办”进程。

（二）事项标准化落地效果不佳

政务服务事项标准化是推进“跨省通办”改革的基础，直接影响改革服务供给的便捷度。推进事项标准化存在三个方面问题。1．标准不标准。受多方因素影响，省级行业主管部门统一制定的事项标准，与市县实际操作存在一定差异，窗口难以“照单收件”。2．标准不落实。“线上线下”两张皮，有的地区对外按照省级统一标准公布办事指南，但在实际操作过程中却不按此执行。3．区域发展不平衡。各地推进改革存在差异，有的地区在材料、时限等方面执行标准更高，有的地方仅按照最低标准实施，一定程度影响了改革整体进程。

（三）通办区域覆盖面不够广

目前，贵州与20个省份建立“跨省通办”合作关系，全省108个地区，与省外649个地方实现点对点合作。通办地区主要集中在浙江、四川、广西三地，占比超过59%，存在合作区域分布不均、覆盖不广等问题。贵州点对点提供“跨省联办”事项4.4万项，主要集中在市场监管、人力资源社会保障、公安、税务、医保、住房城乡建设、民政等领域，其他领域涉及事项较少。

（四）线上数据传输支撑平台欠缺

省与省之间“跨省通办”数据流通仍存在区域、部门、层级局限，虽然建成了西南五省统一的政务服务“跨省通办”综合支撑系统平台，初步解决了贵州与重庆、四川、云南、西藏之间的跨省数据传输问题，但是，贵州与重点劳务输出输入、东西部协作省份，尚未搭建数据交换平台，市县在开展点对点“跨省联办”过程中，传输电子审批服务数据存在较大安全隐患。

五、推进政务服务“跨省通办”几点思考

当前和今后一段时期，“跨省通办”改革仍需以企业和群众需求为导向，通过更多的服务渠道让企业和群众“随时随地”享受政务服务。

（一）持续夯实“全省通办”基础，消除“跨省通办”薄弱环节

“全省通办”是“跨省通办”的基础支撑，针对“全省通办”改革落地效果不佳的问题，要组织第三方机构，通过明查暗访、服务对象座谈、跟踪办理、模拟办件等方式，对各地“全省通办”落地效果进行测评，晒出进度，找准问题，提出建议，督促落实，不断提升改革实效。

（二）打通跨省数据流动通路，推动电子证照跨省互认

“跨省通办”改革的关键是实现无差别“跨省数据”传输，大力推进证照电子化共享应用，最大程度减少申请材料，实现高频证照在跨省通办业务申报、材料审核中免提交、免核验，推动更多事项真正实现“全流程网上办理”。按照电子证照“一地发布、多省互认”的原则，加快推动身份证、驾驶证、营业执照、结婚证、社保卡、经营许可证等高频电子证照在“跨省通办”合作省份间共享互认。

（三）精准推出“跨省通办”事项，不断丰富政务服务内容

围绕外出流动人员走向、外省到本地经商投资、旅游置业以及沿边县区交通往来人群日常需求，积极与兄弟省份建立“跨省通办”合作关系，提供更广泛的跨省服务。探索实施“定制化跨省通办”服务，对于暂未纳入“跨省通办”清单的事项，申请人提出申请后，在征得办理地同意的前提下，实行无差别帮办。

（四）充分运用智能技术，主动配送“跨省通办”服务

在政务服务中充分应用人工智能、区块链、大数据等智能技术，探索推出“无证通办”“秒2021批秒办”“无感申办”“免申即享”等创新服务。对政务服务平台进行迭代升级，强化电子证照、电子印章、电子材料、身份认证等在政务服务领域中的运用，不断提升“跨省通办”事项全流程网上办理占比，年检让“跨省通办”更加便捷易办。

（本文获2021年度中共贵州省委全面深化改革重大调研课题一等奖）

课题组组长

郭伟谊 省政府副秘书长、省政府办公厅

一级巡视员

课题组成员

李腾刚 省政务服务中心副主任

安利娜 省政府办公厅放管服改革工作处

处长、一级调研员

王儒强 省政务服务中心业务三处处长

叶 齐 省政府督查二室副主任、三级网上申报调研员

高 丹 省政府办公厅放管服改革工作处

四级调研员

白玉洁 省政务年检服务中心综合处工作人员

陆明静 省政务服务中心业务一处工作人员

田晏萍 省政务服务中心业务二处工作人员

王 墩 省政务服务中心业务三处工作人员