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我国当下面临着中央税权集中、地方税收不足的体制矛盾，由此造成地方用来进行城镇建设和治理的公共财产十分有限。图为2016年8月30日，西安市沣东新城三桥社区卫生服务中心大门口，家长手中拿的号码牌，他们为孩子入托体检早早就得来排队。视觉中国 资料

尽管美国在地方城镇化建设的能力和水平并非一蹴而就，但是其在城镇化建设中取得的成绩令人瞩目。如今，在教育、医疗、卫生、治安、道路维护等公共产品与公共服务上的高覆盖率与优质化，极大地提升了城镇居民的生活满意度。

其一，加强和完善财税立法，保证公共财产来源的合法性、稳定性、合理性、可操作性，这是落实征税活动有法可依的必要前提；其二，将法律条文转化为合理的税收机制，强调财税法赋权与限权统一的实践效果，将地方公权的征税活动进一步纳入法治框架，努力实现依法征税，保障公民私权；其三，以征税权的独立增大原则为基础，强调其作为行政权力之一与司法权、立法权的相互制衡关系，同时在行政权内部亦保持不受非法干涉的相对独立价值。

结合上文所总结的美国历史经验及当前我国财税体制改革中较为重要和迫切的两项任务，即改进预算管理制度与建立事权和支出责任相适应的制度，考虑到城镇化建设的现实需要，笔者认为可从以下三个方面入手，使财税法治思维与法治方式在我国城镇化建设中切实有效地发挥其功能。

（一）明确地方在城镇化建设的权利（力）主体地位

无论是单一制还是联邦制，任何良好的治理都离不开地方自治，而地方自治则需要包括城镇居民在内的公民积极行使相应权利并履行法定义务。因此，在以城镇化为代表的地方事务范畴内，明确中央、地方及公民三者的主体地位，是厘清各自权利义务关系的前提，亦是提供公共服务、征集公共财产的合法性基础。从前述美国经验看，在各州宪法明确规定的征税基础上，公民对地方税有充分的发言权和监督权。这体现出，美国公民在面对地方城镇化这一与自身利益息息相关的社会公共事务时，不单是政府财政支出的埋单者，更是公共决策的参与者与制定者，其因纳税而享有公共事务治理的权利主体地位。

近些年来，中国自上而下大力推进的城镇化事业，在取得积极成绩的同时，也由于中央与地方在财权与事权设置上的调整，影响了城镇化实践的效果，制约了公民在参与地方事务上权利的行使。这在法律层面上表现为央地关系法律规范之缺漏。

（二）提升预算管理中的社会公众参与

在财税法治的具体运行中，应在社会主义法治民主的框架下，以进一步明确财税体制改革所要实现的政治民主和经济民主之要义为基本标尺。较长时间内，各级权力机构仅重视对上级负责，唯上级意志而行，唯GDP指标而为，对本地方居民需求的关注度不高，对本地方民生要求回应不及时。部分地方政府的民生建设工程没有针对当地居民的实际特点及需要进行规划和设计，各类项目的申报和设立更多是为争取中央转移支付以补充当地财政。同时，各级人大审议的政府预算报告内容不够详尽，尤其对国企预算和政府临时收费的支出去向缺乏具体细节，因此，财政预算改革有必要实现全口径透明。

目前，在公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算中，公共财政预算直接关系到民生保障和基础设施建设，应当优先实现编制、审批及执行的社会公开和民主监督。在制度设计上，结合《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）以及2014年新修《中华人民共和国预算管理法》中对政府预算制度务必公开透明的要求，通过立法对符合条件的社会团体授予专门性社会公共管理职能、征税申请权、经费预算编制权。此外，贯彻落实以公民参与为基础的预算决策的进程，严格规范各级人大及其常委会审议、审查、决定、批准预算的工作流程，解决审批时间与执行时间错位、随意变更和频繁调整预算等问题，进而从公共财产的来源基础上强化并保障民主监督的作用。

（三）借助税制改革厘清央地事权配备

考虑到我国是地方与中央分立的治理模式，如果不能保证地方政府征税权的独立性，基于税收总量的恒定，国家税重的结果将不利于获取地方城镇化所需的财政支持。当前，“营改增”与“个税改革”两项重要的税制改革全面扩围，中央和地方间的财权和事权关系亟待厘清。参考域外经验，结合国务院2015年12月24日公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》的内容，建议从以下方面调整央地财权与事权配置。

首先，在保持中央与地方财政收入格局整体稳定的前提下，遵循公平、高效的基本原则，适度调整中央和地方的收入分配模式。结合具体税种的属性和功能，划分中央税和地方税：中央税以收入波动较大、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种为主；地方税以地方掌握信息较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种为主。因实行上述划分措施后出现的地方财力不足，可由中央财政以税收返还的形式进行补足。

其次，建立健全各级政府事权与支出责任体系，在明晰事权的基础上，适当强化中央和地方的支出责任。具体的事权界限为：关涉军事、外交、全国统一市场规则制定及宏观经济调控的事项由中央统一管理；区域性的各类公共服务明确由地方政府承担；中央与地方交叉的共同事权，中央优先承担支出责任，符合条件的地方亦可通过转移支付机制经由委托授权承担该部分的支出责任。

再次，简化转移支付规则，适度减少转移支付比重。鉴于现有的转移支付名目繁多、监管不严，中央政府应当及时调整和简化转移支付规则，加快转移支付的制度化建设，并配套以严格的政府间责任追究机制，对于可能发生利益寻租的环节进行多重监督制衡，对于查证属实的腐败现象予以行政和司法双重制裁。

值得特别强调的是，针对我国城镇化建设面临的现实困难，在推动财税法制度改革的同时，重视简政放权语境下市场机制的引入与社会公众的参与治理尤为关键。必须承认，美国在城镇化过程中，其权力制衡、权利平等、收支平衡、正当程序、民主公开等财税法治的基本要素，有力防止和约束了公权力在税收征管和财政支出上可能出现或已然发生的滥用权力的风险和危害，在很大程度上保障了其国内地方城镇化建设的有序和有效。

不可否认，存在一些城镇化进程中一般性的规律，譬如，让资源在市场机制下自由合理配置，城镇化建设与治理需要多元主体参与，公权力的规范运行，等。然而现实是，在未来很长的一段时间内，我国以行政力量为主导的城镇化动力机制不会发生重大变化，且随着公共产品和公共服务需求和供给的双增长，城镇化所需要的财政收支体量将日益增大，财政运行及其改革的压力愈来愈大。在这一现实背景下，财政税收体制改革的效果将直接决定我国城镇化进程的结果，平衡公权与私权的财税法律群域必将充当更加重要的历史角色。

四、结语

美国早期城镇化进程可描述为“财税法治体系建设”与“地方权利能力建设”的互动历史。推进征税活动的合法化、科学化、专业化运行，确保征税权独立行使并地方自治平衡，明确界定公共财产与私人财产的权利边际，对拓宽和夯实城镇公共服务的经济基础，平衡社会资源在初次分配中的层级差异发挥了重要作用。

目前，我国正处在经济体制、政治民主、司法文明、生态环境等社会关键要素深化改革的关键期，社会民众对公共服务需求的无限性同政府在公共服务供给上的有限性之间的矛盾日渐突出。在此背景下，考察域外城镇化建设中的有效经验，结合现实国情，强调对城镇（市）发展与财税法治建设互动关系的把握与运用，从明确地方在城镇化建设中的财政权利（力）主体地位、提升预算管理中的社会参与程度、借助税制改革厘清央地事权三方面入手，以“税收法定”原则的运行为基调，深入探讨以财税法治为精义的新常态下城镇化建设的法治理论体系与实践方案，既是全面推进依法治国的应有之义，亦是稳步推进城镇化建设的基本制度保障。