标题：论全面预算绩效管理背景下的绩效审计体系构建

单位：南开大学经济学院

刊期：《财政科学》2021年第4期

内容提要

近年来，各级审计机关不断探审计索绩效审计的实践和创新，在独立型绩效审计、结合型绩效审计以及审计流程和技术发展上都取得了较为丰富的成果。随着全面实施预算绩效管理的加速推进，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系已然成为预算改革的重中之重，而审计部门作为预算绩效管理的外部主体之一，绩效审计的发展也应从这三方面推进。本文从绩效审计对象全方位、审计流程全过程、审计范围全覆盖这三个维度展开，对更加完善的预算绩效审计体系建设做出了较为全面的考察。

关键词：绩效审计 预算绩效管理 审计结果应用

文章结构框架

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精彩内容摘编

随着20世纪80年代新公共管理运动的兴起，各国将源自私人部门的绩效管理理念引入公共部门管理环境中，绩效审计也随之蓬勃发展。在绩效审计的各种定义中，比较广泛认可的是最高审计机关国际组织（INTOSAI）的界定：“绩效审计是对政府事业、系统、运营、项目、活动或组织的经济性（economy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）进行独立、客观和可靠的考核，并判断其是否还有改进的余地。”审计机关是预算绩效管理的重要外部主体之一，2018年9月中共中央国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中要求，审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。绩效审计作为预算绩效管理的重要组成部分，具有较强的独立性，可以从独立于预算部门和财政部门的角度来监督与审核资金使用的绩效状况，财政资金使用效益也是我国审计监督的重要目标之一。因此，如何从全面实施预算绩效管理的“全方位、全过程、全覆盖”出发，来构建现代财政资金绩效审计体系，自然具有重要的时代价值与现实意义。

我国绩效审计的演进历程

（一）我国绩效审计的发展脉络

绩效审计的初步探索是从效益审计开始的。1983年审计署的设立，为绩效审计的发展提供了重要的组织基础。1984年，我国开始实施行业审计、专项资金审计、审计调查，其中很多内容都涉及资金使用效益问题。随后绩效审计的发展经历了从20世纪80年代中期至90年代初的萌芽阶段，20世纪90年代的初步研讨阶段，再到21世纪初至今的全面深化阶段。

《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》提出要开展效益审计，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》进一步要求全面推进绩效审计，到2012年，所有的审计项目都开展绩效审计。在《“十三五”国家审计工作发展规划》中，明确要把绩效理念贯穿审计工作始终，综合分析经济效益、社会效益和环境效益。从绩效审计的具体实践来看，绩效的概念已经融入到项目、政策以及预算执行审计当中，但目前实施的绩效审计并不是完全意义上的独立型绩效审计，表现为绩效审计与财务审计或审计调查融为一体，具有较多结合型绩效审计的特征。

（二）我国绩效审计实践的主要类型

1.独立型绩效审计

独立型绩效审计是指审计部门单独开展的绩效审计，而不是将绩效审计融入一般性审计当中。深圳市作为我国率先开展绩效审计的地区，早在2001年就在《深圳经济特区审计监督条例》中提出了绩效审计的概念，并于2002年对市卫生医疗设备采购及大型医疗设备使用情况实施了绩效审计，这也是我国第一例绩效审计项目。随后《兰州市绩效审计暂行办法》、青岛市审计局《绩效审计通用操作指南》、浙江省审计厅《浙江省宏观服务型绩效审计管理办法（试行）》、江苏省审计厅《绩效审计指南》等指南或办法性文件颁布实施，各地对独立型绩效审计开展了各种形式的积极探索。

以深圳市2019年度绩效审计计有工作报告为例，其专题绩效审计主要关注于推进科技创新、夯实民生基础、服务教育发展的重大工程和项目。此外，《南京市审计局2010年绩效审计工作方案》中要求，结合型绩效审计与独立型绩效审计并重，共确定独立型绩效审计项目26个，结合型绩效审计项目57个。

2.结合型绩效审计

我国目前绩效审计的实施主要以结合型绩效审计为主关于，即在常规审计过程中融入绩效审计的理念。从审计公告来看，审计署在每季度对国家重大政策措施落实情况进行跟踪审计时，关注于各地方、部门和企业重大政策落实情况，以及资金到位和项目管理情况有，对项目进度的推进和项目资金闲置情况进行审计，这在相当程度上体现了审计过程中的绩效思想。此外，每年审计署还会对重点项目的资金使用和绩效结果进行审计。2019年的9个审计公告中，第4号公告“2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果”便是单独涉及绩效审计的公告。

在地方预算执行审计中，绩效管理也是预算执行审计的重要内容之一，审计内容包括预算执行情况、绩效目标设置情况、绩效评价和绩效监控情况以及绩效结果应用程度等多方面。此外，对重点项目哪些（特别是世界银行等国际组织的赠款、贷款项目）进行的项目审计中，资金拨付与使用情况、项目进度以及管理情况成为审计的重点内容，其中自然涉及项目绩效问题。

（三）我国绩效审计实施的主要流程及技术

在各地的审计实践中，审计绩效监督逐渐关注预算绩效管理的全过程。首先，在预算编制环节，关注于对绩效目标编制的审核以及事前绩效评估。其次，在预算执行环节，加强预算绩效的事中监督，实现对预算执行进度和绩效目标的“双监控”。例如，在山东东营的财政审计中，对绩效目标编制情况进行了审计，并对财政部门提出了完善用款计划的建议。最后，在绩效评价环节，审计部门负责对重点项目绩效评价情况、评价结果的应用情况、绩效考核等事后管理环节进行监督。例如，云南省对预算绩效管理的审计过程中，揭示了部分预算单位未自评、财政部门未审核，以及未对下级财政部门的预算绩效管理工作进行考核等问题，加强了绩效问责。

此外，审计部门也在不断探索审计技术的进步。联网实时审计以及大数据审计的概念逐渐融入审计工作中，并在法规天津市、福建省、深圳市等地开始实施。早在2015年，天津市便出台了《天津市联网实时审计监督办法》，将全部市级预算部门、重点国有企业和项目建设单位纳入联网监控范围。自2016年起，天津市审计局运用数字化审计，连续两年实现了对市级100家一级预算单位的预算执行审计全覆盖，取得了显著成效。2020年7月，深圳市审计局发布了《深圳市十个区2018年度财政决算大数据审计调查结果公告》，通过大数据审计对2018年度财政决算情况进行了考核。大数据审计通过运用大数据与人工智能等信息化手段，提高了审计效率和质量，推动上下级审计机关之间网络互联，实现审计机关与审计现场之间信息共享、实时监控与动态监测。

随着绩效理念的深入，各级审计机关对绩效审计的探索和创新是有目共睹的，但从目前的绩效审计实施现状来看，尚缺乏对绩效审计的系统性设计。一方面，独立于其他审计形式的独立型绩效审计是不可或缺的，另一方面，对绩效审计的对象、流程以及范围进行系统定位也是亟待明确的。因此，本文将从预算绩效管理“全方位、全过程、的全覆盖”的多重维度出发，研究绩效审计的对象选择、绩效审计主动考核资金使用的审计流程以及覆盖“四本预算”的审计范围，以期有助于构建更具系统性的财政资金绩效审计体系。

全文刊于《财政科学》2021年第4期，欢迎订阅！