一二级联动开发模式培训(一二级联动开发模式流程)

2021年过去了，这一年给我们留下了许多重要记忆，太多重大的变化将深刻影响我们未来的生活。同样，这一年也是专项债政策重要的调整之年，延续2020年对专项债发行制度的完善，该年主要是对专项债的使用作出了全方位的规范。此外，2021年也是决策层第一次对前期专项债项目展开的全面排查整顿。在决策层政府债务全面防控的大背景下，专项债政策的整体基调已经发生重大转折，与预算管理、政府隐性债务防控等政策相互配合，形成一个政府控债的政策体系。

从市场实际情况来看，2021年专项债的发行呈现出前缓后紧的态势。2020年下半年以来，由于疫情得到有效控制和经济逐步恢复，财政压力得到缓解，2021年专项债新增额度适度削减，前三个季度，专项债发行节奏明显放缓，至八月尚有超过2万亿的地方专项债券额度未发行。直到7月中下旬后，由于疫情的多点反复、极端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错综复杂等不利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向才发生积极转变。8月16日、9月1日国务院常务会议先后两次要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，提速专项债发行工作。第四季度地产行业情况进一步恶化，暴雷房企越来越多，造成很大的经济下行压力，决策层再次提出财政兜底。11月24日国务院常务会议第三次提到加速专项债发行，并重点部署了专项债相关工作，提出要完善地方政府专项债券管理，优化资金使用，严格资金监管。更有力的推动是12月10日的中央经济工作会议，会议提出“要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”，明确了稳增长信号，相比于2020和2021年财政“超收减支”，2022年财政要更加积极，财政支出要前置，加快财政进度，业内预计2022年专项债限额将在3.5万亿元左右。

这一轮专项债发行额度规模非常可观，包括2021年下半年剩余额度约1.4万亿（截至12月15日发行总额达3.42万亿，2021年额度的97%已发行完毕）和提前下达的2022年新增专项债务限额1.46万亿元，两部分额度叠加将对扩大明年的有效投资提供有力支撑。笔者在此对2021年专项债政策的新变化进行全面的回顾和梳理，并对专项债实操中的几项重要问题进行归纳，以备同业参考。

一、2021年专项债政策的变化和制度的完善

今年前三个季度专项债放缓发行节奏，决策层利用难得的窗口期对专项债的相关制度进行了修订和完善，在2020年收紧的基础上监管制度进一步严格规范，并开始对以往发行的存量项目进行彻底的清理排查。

1.2021年专项债政策变化

2021年监管层在多个场合提及对专项债要严格管理、防范政府显性债务风险，这与2021年上半年监管层的工作重心相一致，以国务院3月发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发〔2021〕5号）》和6月银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发[2021]15号）》为代表，上半年监管的重点是深化预算改革，严控政府债务，既包括隐性债务，也包括专项债为代表的显性债务：

• 3月5日人大第四次会议《政府工作报告》披露，2021年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，较2020年减少1000万元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。
• 3月10日，中国人大网公布了第十三届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的审查结果报告》称，2021年要指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极防范风险。
• 4月21日，财政部召开2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会，在答记者问环节详述了财政部2021年专项债工作安排：一是指导和督促地方做好项目前期准备，履行各项审批程序，确保专项债券发行一批、使用一批，尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置；二是按照“资金跟着项目走”原则，要求各地将专项债券重点用于党中央、国务院确定的重点领域和重大区域发展战略，充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用；三是加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息；研究提出进一步提高专项债券资金使用绩效的新办法、新举措；强化信息公开，促进形成市场化、法制化融资自律约束机制，推动地方完善专项债券使用管理。
• 6月7日财政部向人大汇报《关于2020年中央决算的报告》，指出“要用好地方政府专项债券，指导地方加强项目储备，适当放宽专项债券发行时间限制，合理把握发行节奏，提高债券资金使用绩效。”
• 据21世纪经济报道，7月初国家发改委向地方下发通知，要求做好2022年地方专项债项目前期工作。对于拟新开工项目，要在依法合规前提下，加快推进征地拆迁、工程招投标、水电气接入等前期准备工作，确保明年年初一大批项目前期工作成熟、具备开工条件。各地方政府按照尽力而为、量力而行的原则，充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，结合地方政府债务水平和项目收益情况，合理安排拟使用地方政府专项债券的项目，确保融资规模与项目收益相平衡，切实防范地方政府债务风险。
• 直到7月中下旬后，由于疫情的多点反复、极端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错综复杂等不利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向才发生积极转变，8月16日、9月1日、11月24日国务院常务会议先后三次要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，提速专项债发行工作。主要包括四个方面：一是加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量；二是按照“资金跟着项目走”要求，梳理明年专项债项目和资金需求。省级政府要强化统筹，加强符合经济社会发展需要项目的前期工作和储备，适时推进成熟项目开工；三是统筹考虑各地实际和促进区域协调发展要求，合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不“撒胡椒面”，研究依法依规按程序提前下达部分额度；四是资金使用要注重实效，加强对投向等的审核和监管，严禁资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程等。坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置。强调要加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。
• 12月14日财政部会同发展改革委召开视频会议，推动提前下达额度尽快形成实物工作量，要求地方重点做好以下工作：一是抓紧分配。原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具备实施条件项目多的地方适当多分；二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不“撒胡椒面”；三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度；四是强化约束。具备条件的地方，及时将提前下达的专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。
• 2021年12月16日国务院政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才介绍了加强和完善地方政府债务管理及专项债管理等有关情况，并就多项重要问题回答了记者提问。同日，国家发改委新闻发言人孟玮也在新闻发布会上表示，国家发改委已对地方报送的2022年专项债券项目从投向领域方面进行了筛选，形成准备项目清单。财政部主要对于2022年部分专项债券额度提前下达落实、2022年专项债券正负面清单、专项债融资收益平衡、推进专项债项目储备、债券资金发行后的使用监管、专项债拉动有效投资、2022年专项债的发行节奏等问题进行了解答。
• 12月21日审计署网站公布《财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》，披露了2020年专项债发行和使用中存在的问题，财政部分析问题产生的原因，主要是主管部门和实施单位责任意识淡薄，项目前期工作不扎实；财政部门对专项债券使用环节的监管较为薄弱，加之部分项目小、散，加大了管理难度。针对审计查出的问题，财政部召开专题会议部署整改工作，压实有关地方的整改主体责任，除审计署查出的问题外，还一并将省级审计机关查出的专项债券问题纳入整改范围，逐一制定整改方案，一体推进整改。深入分析问题原因，研究进一步完善专项债券管理措施，持续加强“借、用、管、还”全流程管理，促进资金规范高效使用。除专项债穿透式监测、违规使用专项债处理处罚机制等监管层已提及的制度建设外，财政部还表示从2022 年起，建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。
  同日公布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中披露了上述专项债问题的整改情况：
  对“5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益或年收入不足本息支出项目”的问题，5个地区通过将收支缺口纳入预算、调整资金用途、加强收入管理、强化发行前审核等方式，增强了其中186.73 亿元专项债券的还本付息能力，对其余资金，有关地区正在调整融资平衡方案。对“其他208.54 亿元专项债券资金未按规定用途使用”的问题，33个地区通过归还原渠道、加快资金拨付或项目建设进度、调剂资金用途等整改131.5亿元，出台3项制度加强债券发行使用管理。对其余资金，有关地区正按程序调整用途。

从2021年专项债政策导向前紧后松的转变可以清晰的反应出专项债的政策定位发生了重要的变化，当然这种变化也是和我国经济发展模式转变的大背景相适应的，基建投资已经不再是经济发展最主要的动能，粗放式的规模扩张已经被集约式的提质增效所代替：

（1）专项债的作用更为全面，不再是2019年33号文时单一用做推动政府投资，撬动社会资本，促进经济增长的加速器，而是更配合宏观政策的实施，成为监管层平衡经济增长的灵活工具之一，通过发行节奏上的控制来实现宏观政策的目标。

（2）监管层有效控制、调整地方政府的投资决策，引导产业政策的工具。通过对专项债投向领域和负面清单的不断适时调整，保证中央产业政策的落实，防止地方政府的盲目投资。

（3）可以灵活机动解决既有问题的政策性工具。除了对投资领域的发挥政策工具的作用外，监管层也在不断探索专项债的功能边界，例如2019年投资乏力、固定资产投资下降时，允许专项债资金作为重大项目资本金、专项债券可配套社会融资，以专项债券资金来撬动社会投资；2020年财政部则划出2000亿元的额度，允许地方政府使用专项债补充地方中小银行资本金，用以化解地方中小银行的风险问题、扶持地方金融机构发展，这些临时性功能使得专项债成为监管层处理即时性问题非常方便的政策性工具。根据2021年初财政部提出的“进一步扩大专项债的使用范围”说法来看，专项债作为临时性政策工具的功能范围还将进一步扩大。

（4）开始关注专项债的债务风险问题。表现出决策层对政府债务整体的防控，近年来主要以防控隐性债务为主，但今后显性债务也将受到监控，政府降杠杆的力度将进一步加强。对专项债的债务风险控制不仅表现在债务规模上，通过加强预算管理控制总量，而且表现在专项债项目管理上，通过提高专项债项目的门槛，加强项目的前期工作和储备，严格专项债券项目资金绩效管理等措施保障专项债资金的使用效率和投资效益。

2. 2021年专项债新规

2020年决策层收紧了专项债发行和使用的相关制度：2020年7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知（财预94号文）》、2020年11月4日财政部发布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库〔2020〕36号）》、2020年12月9日，财政部制定《地方政府债券发行管理办法（财库〔2020〕43号）》，于2021年1月1日起施行，《地方政府一般债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕64号）》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》同时废止。以上三个新规，主要对专项债发行制度进行了重要的调整和改进。

在2020年发行制度完善的基础上，2021年决策层继续总结实践中出现的种种问题，针对专项债资金使用效率不高的问题出台了四个重要制度文件，6月10日财政部下发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预〔2021〕61号）》、8月19日财政部做出《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第2563号（财税金融300号）提案答复的函（财预函〔2021〕118号）》、9月30日财政部、发改委联合下发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预〔2021〕29号）》、11月10日，财政部发布《地方政府专项债券用途调整操作指引（财预〔2021〕110号）》、11月财政部、发改委联合下发《关于印发<地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单>的通知（财预〔2021〕115号）》，以上四个文件主要对专项债资金使用进行了严格的限制和规范。主要有以下几方面内容：

（1）加强负面清单的细化工作，与地区信用风险及债务率相挂钩。

2022年专项债支持和禁止两个清单有一定的完善，细化到具体项目科目，其中对负面清单的调整力度更大，专门设置了高风险地区的负面清单。

• 支持清单体现为三个聚焦：

第一，聚焦短板领域。按照党中央、国务院决策部署，专项债券要聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。

第二，聚焦重点方向。2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。

表一：2022年专项债重点支持方向明细列表

交通基础设施	铁路
收费公路
机场（不含通用机场）
水运
城市轨道交通
城市停车场
能源	天然气管网和储气设施
城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）
农林水利	农业
水利
林业
生态环保	城镇污水垃圾处理
社会事业	卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）
教育（学前教育和职业教育）
养老
文化旅游
其他社会事业
城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）
市政和产业园区基础设施	市政基础设施	供水
供热
供气
地下管廊
产业园区基础设施
国家重大战略项目	京津冀协同发展
长江经济带发展
“一带一路”建设
粤港澳大湾区建设
长三角一体化发展
推进海南全面深化改革开放
黄河流域生态保护和高质量发展
保障性安居工程	城镇老旧小区改造
保障性租赁住房
棚户区改造。主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。

第三，聚焦重点项目。在聚焦九大重点支持方向的同时，进一步加强对地方的指导，要求地方储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目。同时，要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

• 负面清单强调在具体的项目储备和审核以及发行使用各个环节都要严格执行：

第一，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目。

第二，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。

表二：2022年专项债负面清单明细列表

全国通用禁止类项目	楼堂馆所	党政机关办公用房、技术用房
党校行政学院
干部培训中心
行政会议中心
干部职工疗养院
其他各类楼堂馆所
形象工程和政绩工程	城市大型雕塑
景观提升工程
街区亮化工程
园林绿化工程
文化庆典和主题论坛场地设施
其他各类形象工程和政绩工程
房地产等其他项目	房地产开发
一般性企业生产线或生产设备
用于租赁住房建设以外的土地储备
主题公园等商业设施
高风险地区禁止类项目	交通基础设施	城市轨道交通
社会事业	除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目
市政基础设施	除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目
棚户区改造	棚户区改造新开工项目

2022年的清单最为重要的进步是细化了负面清单，在2021年8月财政部答复政协委员提案函（财预函〔2021〕118号）中，财政部承诺要细化禁止投向领域范围，强化债务高风险地区专项债券资金投向的约束性管理规定，在9月发布的项目需求申报通知中就予以了落实，非常高效。今年的负面清单不仅细化到项目具体科目，而且因地制宜的考虑到了地区间巨大差异，特别列出了高风险地区的负面清单，很多支持项目在高风险地区反而属于禁止类，需关注以下几处重点：

a.棚改的规定。此次对棚改并没有采取一刀切的态度，而是细分为全国通用和高风险地区，按实际情况来规范，全国通用来看棚改依然保留在支持清单中，纳入到保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，这与2021年的口径相同，而高风险地区则列入负面清单，而且注明是新开工项目。以此推论棚改在2022年仍可以发行专项债，一般地区主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，高风险地区可以用于在建收尾项目，但禁止用于新开工项目。

b.城市轨道交通的规定。过去两年对城市轨道交通的定性一直存在争议，原因就是2020年财政部对外公布的相关文件中将国务院常委会确定的专项债可用于项目资本金领域清单中的轨道交通一项删除了，导致市场主体理解时发生歧义，认为轨道交通虽然仍在专项债支持清单中，但实际上决策层并不支持，而且实践中也确实有多地的轨道交通项目未获发改委批准。此次予以的明确，全国通用范围内城市轨道交通属于支持清单，但高风险地区则列入负面清单。

c.产业园区项目进行了限制。产业园区一度被誉为最后一个可以进行房地产开发运作的专项债支持类项目，可以进行土地一二级联动开发，把土储、商品房开发等已被禁止的项目打包进产业园区项目中规避监管，本次对产业园区项目进行了限制，产业园区不再是独立的一类，而是纳入到基础设施类中，专项债仅是可支持产业园区的基础设施建设，剥离了土储、商品房开发这些禁止类项目。

d.对高风险地区其他特别限制。除了上面说的棚改新开工项目、城市轨道交通，部分支持清单中的项目在高风险地区也被特别禁止，包括除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目和除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。这意味着不仅是专项债的发行，专项债的使用也必须与地方政府的信用和债务率挂钩，地区信用分层的监管思路进一步扩大适用范围。地方政府在申报专项债项目时，除参照专项债正负面清单，还须严格对照地方政府债务风险红橙黄绿分级名单。

（2）高度重视项目的储备和筛选。

前两年专项债非常大的一个短板就是合格项目不足，普遍出现资金等项目，项目无法做到自平衡等情况，资金使用效率低下，造成极大的浪费，没有达到充分利用专项债拉动基建投资的目的，33号文的政策意图没有很好的实现，今年上半年，专项债发行节奏放缓，监管层利用这段窗口期对存量项目进行了排查，同时也提前加强了对地方政府项目储备的指导工作。从发改委的发言获知目前2022年专项债券项目已形成准备项目清单。

此外发改委在12月15日发布了《关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见（发改投资〔2021〕1813号）》继续深化投资领域“放管服”改革，规范有序实施以“告知承诺 事中事后监管”为核心的企业投资项目承诺制改革，进一步规范和严格投资审批活动，进一步加强和改进投资监督管理。2022年对专项债项目质量提出了更高的要求，核心就是要能够融资收益自平衡，这对地方政府提出了很大的挑战，体现了国家经济发展思路的转变，从重规模到重现金流，从要求增量到提升质量，靠基建投资规模拉动的GDP是虚假的GDP，没有对经济发展起到促进作用反而掩盖了经济衰退的真相，可能导致更大的经济问题，只有高质量有现金流的基建投资才是经济增长真正的引擎。

• 储备项目的质量标准：

第一，应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目。优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持纳入国家重大区域发展战略以及省、市级重点项目。

第二，必须成熟可行。优先支持在建项目，新开工项目必须已取得立项批复，2022年内具备开工条件且能够形成实物工作量和拉动有效投资。

第三，必须满足专项债风险管理要求，可实现融资收益自平衡。

• 加强项目筛选、前期工作和储备工作，确保充足合格项目入库：

第一，申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。事前绩效评估主要判断项目成熟度、合规性、符合国家政策、融资收益平衡。地方财政部门严格审核项目实施方案，将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。

第二，财政部指导地方政府建立跨部门协调机制，推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，将前期工作做深、做细、做实。

第三，提前布置项目储备，布置时间尽可能往前提，尽可能为地方预留充足的时间，更早、更好地去做项目储备工作。

• 加强项目融资收益自平衡监管力度：

第一，在安排发行时加大信息披露力度，强化市场约束。全面公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金收入或专项收入情况，以及由专业机构出具的评估意见等。

第二，后续动态跟踪监测专项债券项目的融资收益平衡情况。如果专项债券对应的基金收入因为内外部环境发生变化，导致不足以偿还本金和利息的，及时进行动态调整，从相关的公益性项目单位调入专项收入进行弥补，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。

（3）专项债资金使用绩效全生命周期监控。

在决策层全面防控政府债务的大背景下，作为显性债务的专项债，其使用效率也被纳入到严格监管下，专项债在设立之初就强调适用于收益融资自平衡的准公益项目，但由于以往缺乏绩效管理制度，地方政府往往用于没有收益的公益项目，投资效率很低，导致很多无效投资，导致政府的债务率高企，2022年决策层对地方政府债务的防控空前收紧，不仅加强了对隐性债务的追究责任，对显性债务也推出了相应的监管制度，6月10日财政部下发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（财预〔2021〕61号）》，对专项债资金使用绩效进行全生命周期的严格监管，提出“举债必问效、无效必问责”的原则，与隐性债务监管“终身问责、倒查责任”原则如出一辙。追求GDP的宽松时代，地方政府只需要会花钱，而追求发展质量的控债时代，地方政府不仅要会花钱，还要把花出去的钱赚回来。一方面是严禁把土储、地产这类最赚钱的商业类项目打包进专项债项目，一方面还要通过绩效考核对专项债项目的收益提出严要求，2022年尽管有3.65万亿的专项债额度，但却缺乏合格的项目，面对问责机制的出台和监管对存量项目的排查，地方政府如履薄冰，导致2022年前三个季度基建投资下滑严重。决策层及时调整了执行策略，项目先行，提前进行项目的筛选和前期工作准备，确保债券发行后尽快投入使用，尽快形成有效的工作量。所谓全生命周期监控，主要包括以下几个方面的内容：

• 严格项目前期工作要求。

第一、严格按照正负面清单，筛选合格项目入库，具体规定可参见本文前述，此处不再重复。

第二、开展项目事前绩效评估和设定绩效目标。由项目单位或项目主管部门，必要情况下也可以是财政部门组织的第三方机构开展事前绩效评估，主要包括项目实施的必要性、公益性、收益性、合规性、成熟度、资金来源和到位可行性、收入成本收益预测合理性、债券资金需求合理性、项目偿债计划可行性和偿债风险点、绩效目标合理性等内容，评估情况纳入专项债券项目实施方案。地方财政部门指导事前绩效评估，将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。

项目单位同步设定绩效目标，经项目主管部门审核后，报同级财政部门审定，与专项债资金同步批复下达。

• 项目运营中资金使用及日常监测。

第一、专项债券资金使用过程中，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”。项目主管部门和项目单位应当建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制。地方财政部门跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目暂缓或停止拨款，督促及时整改，项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

第二、项目用途调整。在2020年相关规定的基础上，2021年财政部发布了《地方政府专项债券用途调整操作指引》，细化了项目用途调整的程序和规则。主要包括：

a.将专项债券用途调整纳入财政预算管理范畴，必须按照预算调整程序履行相应的审批手续。省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作，省级财政部门负责汇总各地调整申请，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。省级政府批准后，地方财政部门应当编制预算调整方案按程序提请同级人大常委会审议，按照《财政总预算会计制度》规定，规范专项债券项目调整涉及的预算执行管理。在全国统一的地方政府债务信息公开平台，以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息。

b.以不调整为常态、调整为例外，须符合调整的条件和原则，严格履行规定程序，严禁先挪用、后调整等行为。专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。

第三是日常穿透式监测。从2022年1月1日利用信息化手段开始对项目实行日常根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。这部分监测数据将与地方政府债务信息公开平台联网，统一在平台公开债务限额、余额以及经济财政状况、债券发行等信息。此外，也与财政预算管理工作相结合，按照财政预算管理一体化工作规定执行。

• 项目定期评价及相应处罚机制。年度预算执行终了，项目单位自主开展绩效自评，评价结果报送主管部门和本级财政部门。项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价。主要内容包括：

a. 项目决策情况：项目立项批复情况；项目完成勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期工作情况；项目申请专项债券额度与实际需要匹配情况等；

b. 项目管理情况：专项债券收支、还本付息及专项收入纳入政府性基金预算管理情况；债券资金按规定用途使用情况；资金拨付和支出进度与项目建设进度匹配情况；专项债券本息偿还计划执行情况；专项债券期限与项目期限匹配情况等；

c. 项目产出情况：形成资产情况；项目建设质量达标情况；项目建设进度情况；项目建成后提供公共产品和服务情况；项目运营成本情况等；

d. 项目效益情况：项目综合效益实现情况；项目带动社会有效投资情况等。

对绩效评价结果量化为百分制综合评分，并按照综合评分进行分级，财政部在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时，将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。地方财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。

绩效评价结果在全国统一的地方政府债务信息公开平台上公开。对发现的问题严肃问责，建立处罚机制，强化对违法违规行为的硬性约束，同时指导地方举一反三抓好整改。

（4）合理把握发行节奏。

在遵守2021年《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知（财预94号文）》、《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库〔2020〕36号）》、《地方政府债券发行管理办法（财库〔2020〕43号）》文规定的基础上，合理把握2022年专项债的发行节奏，指导地方根据库款情况和项目建设实际，优化债券期限结构，科学设计发行计划，控制筹资成本，避免债券资金闲置。根据财政部的安排2022年专项债发行主要做好以下工作：

第一、准备工作“早”。财政部将指导地方尽快将提前下达额度对应到项目上，2021年底前着手编制发行计划，确保明年一季度有相当数量的专项债券发行使用。

第二、发行时机“准”。专项债券的发行进度和资金使用进度相匹配，适当提高发行频次，优化发行安排，避免债券资金闲置。

第三、资金使用“快”。财政部将要求省级财政部门按月汇总统计专项债券实际使用进度，并对使用进度较慢的地区实施预警，通过层层压实责任，督促主管部门和项目单位加快债券资金使用进度，提高资金使用效益。有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付，加快项目建设进度，待债券发行后及时回补库款，避免资金闲置，提高债券资金使用效益。

改变以往专项债以量为重的原则，今后专项债的发行以质为核心，一切以项目为准，如果是真正好的项目，即便赶不上发行节奏，也可以先通过调度国库款支付，待债券发行后再回补库款，同样，如果项目不符合要求，则可以依规调整用途，原则就是既不能形成无法收益融资自平衡的项目，也不能让资金闲置，发行和使用要紧密配合，提高专项债的效益。

从上述几点来看，2022年专项债的监管制度变革基于政府控债大背景之下，专项债回归了其本质，即用于有一定收益的准公益性项目，专项债的管理不是孤立的，其制度变革与预算管理及政府债务管理的加强息息相关，相关规定也相互衔接相互协调，预算、控债、专项债政策将形成一体化监管的体系。

二、 专项债项目实操中的几个问题

针对专项债新规的要求，在实操中有几个难点需要注意：

1. 专项债券资金平衡方案规划

专项债加入市场化融资使原来的专项债项目资金平衡制度更加复杂，专项债只需做到项目收益与专项债偿还资金平衡即可，而“专项债 ”则必须考虑收益对专项债与市场化融资这两种性质不同的融资间的资金平衡，专项债市场化融资在增加了项目融资渠道的同时也增加了项目资金平衡规划的难度。专项债券资金平衡方案规划包括以下内容：

（1）资金来源与资金用途。按照33号文的要求，项目资金来源包括项目资本金（可以是自有资金和/或专项债资金）、专项债券、市场化融资、项目收入，项目收入则必须分为两个部分，一部分用于偿还专项债，纳入政府性基金预算管理，逐年还息，到期一次还本；另一部分为专项收入，用于偿还市场化配套融资，由项目主体负责管理并偿还，逐年还本付息。这两部分完全不同的收益必须物理分割，否则无法落实市场化融资。资金用途包括，专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金（如果项目立项给政府委办则不存在税收，立项给项目公司或平台等企业则部分经营性收入存在税收）。在项目资金平衡方案中必须对上述内容提前统筹考虑，全盘规划。

（2）现金流。发债主要是是看项目的现金流情况，资金平衡方案需要对项目全生命周期的现金流进行动态的平衡安排，现金流的方案要尽可能与实践结合，考虑到实际落实的细节，例如其中建设期的支出必须与实际施工单位的施工进度紧密结合，不能够仅仅依据可研性报告或初步设计中的计划安排。例如设备更新改造也必须明确中修、大修的时间和具体支出，以此考虑会计处理方式，是通过预提平滑支出，还是按当年支出，避免与还本付息的日期相冲突，导致现金集中支出风险。

（3）资金覆盖倍数。资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率（还本付息倍数）及资金平衡状况（现金流缺口）。是通过对项目的资产负债表、损益表，特别是现金流量表进行推演，最终计算出还本付息倍数和现金流缺口，还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，现金流缺口是安排项目其他融资渠道包括市场化融资的依据。还本付息倍数的计算方式是：本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计

（4）整体宏观层面及年度资金计划。资金平衡方案不仅需要做到项目整体宏观层面上，项目总收益能够覆盖举借债券之本息，并有1.1以上覆盖倍数（财政部指导意见是不低于1.1倍，以此为基础，各地要求不尽相同，可能高于1.1），可通过敏感性分析及情景压力测试。更重要的是要做年度资金计划，年度资金计划更加具体，包括总投资构成及以前年度已完成投资的认定、建设期分年度资金使用计划及来源、运营期收益实现进度及还本付息安排等等内容。要通过对年度资金的细化安排降低资金成本，提高资金的使用效率。此处需要注意区分自然年还是还债年，如果是自然年，发债具体日期如果是在下半年，可能会导致年末资金余额过高，需要附加解释，以免监管部门误认为资金使用效率不高。

以下以某收费公路专项债项目为例，对专项债券资金平衡方案规划编制具体内容进行说明：

概算：该收费公路专项债项目的发行利率以4.8%计算，发行费用以发债总额的0.1% 计算，调整后的概算投资为1,916,682万元。建设期年度资金使用计划为：2017年52000万元，2018年376284万元，2019年547300万元，2020年563947万元，2021年377152万元。应按实际工程进度的实际用款编制。

筹资：项目资金筹措总额1,916,682万元，其中筹集资本金共计909,682万元，约占调整后概算总投资的47%；发行地方政府收费公路专项债券1,007,000万元，占调整后概算总投资的的53%。

收入：项目收入主要来源于车辆通行费收入。2022年至2041年通行费合计3,966,384万元。

支出：

a.运营支出：包括养护管理费、大修费、运营管理费。养护管理费按基年的公路养护管理及小修费为10万元/公里。在项目建成通车后， 随着交通量的增加，养护管理费用相应提高，在运营期内考虑3％的 年均增长幅度。 运营期间，本项目隧道运营费用基年按照短隧道运营费用约为0.01万 元/m，中隧道每年运营费用约为0.04万元/m，长隧道每年运营费用 约为0.08万元/m，特长隧道每年运营费用为0.12万元/m计算，并按 每年3%递增；大修费，本项目大修时间安排在公路通车后的第2031年和第2041年，基年大修费用按350万元/公里；运营管理费，本项目拟设匝道收费站8个、主线收费站2个、服务区2处、停车区1 处、养护工区2处、监控分中心1处、隧道管理所和变电站23处。各收费站每年的管理费用预计为100万元，监控中心每年管理费用 400万元，服务区每年管理费用200万元，其余工区每年管理费用 150万元。计算期内考虑职工工资的实际增长（不考虑物价上涨因素），预计管理费用将以每年3%的速度逐年递增。

b.财务费用。主要为债券发行费用，按照每年付息，到期一次性还本的方式，假定2018年8月 31日发行成功，从9月1日期计息，利率以4.8%计算。共计产生利息744,432万元。

c.税费。依据《收费公路管理条例》，政府还贷公路不以盈利为目的，其通行费收入属于行政事业性收费，纳入政府性基金预算，实行收支两条线管理，通行费免征营业税（增值税）和企业所得税。

d.水利建设基金。依据《XX省水利建设基金筹集和使用管理实施细则》，按照通行费收入的3%提取。

• 债券还本付息计划

按每年的结余安排资金，有资金缺口的年份要安排补充资金，有结余的年份可安排还本付息控制融资成本。特别要注意大修的年份，大修年成本支出高，需要合理安排大修年的资金，防范流动性风险。

• 期末累计现金存额

每年期末的累计现金余额不要太多，否则会被认为资金使用效率不高，如果发债日期是在自然年的下半年，需要加以说明，是由于发债资金到账日期较晚，年末尚未用尽导致期末累计现金余额过高。

• 项目收益与融资测算

本项目运营期至2041年，债券存续至2036年，2018年、 2019年共计发行专项债券1,007,000万元，在收费期共计产生利息609,088万元。在运营期内，项目收益覆盖债券本息总额的保障倍数为2.21倍，在债券存续期内，项目收益覆盖债券本息总额的保障倍数为1.19倍。

除以上基本内容，在收费公路项目中还需要注意几个问题：

a.一般来说收费公路项目建设期及运营期较长，需要匹配合适的发债期限。

b.收费公路项目投资大，需要在建设期各年投入大量资金，要保障后续年份专项债额度。

c.若项目分为多段公路，而且是依次竣工，可将多段公路看做多个小项目，对于通行费收入分别确定。

2. 专项债项目策划与优化

了解了专项债项目资金平衡方案的基本编制方法，更重要的是对项目进行优化，能够使项目更具备竞争力，顺利获得审批机构的认可。专项债项目的优化的目的是争取更多发债额度、创造更大融资空间、资金使用尽量灵活；核心是增加项目收益，控制项目成本；重点是专项收入的开发。

（1）增加专项收入主要通过内外两个途径：

对内是挖掘项目的收益来源，外部资源内化或内部资源挖掘，将公益性和经营性有机结合，对公益性和经营性资产类别确权分列，账户分离，底层资产做到物理分割，能够真正做到政府性基金收入和其他经营性专项收入分账管理，而非简单的项目收入按百分比进行划分。单个项目可以增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。尽量扩大专项收入的比例，以便增加市场化融资，减少专项债额度的占用。例如园区开发项目，可以将主体项目与物业/土地开发项目进行打包，外部资源内化，进而通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。如果要进一步开拓专项收入，则是增加项目的运营收入，物业/土地开发收入和运营收入相结合，使得项目在整个生命周期都确保有足够现金流。

对外是针对融资模式调整项目边界，合理嫁接一些项目边界外的收益。挖掘内部资源，导入外部资源，资源整合，对多个项目合理拆分、包装重组，政府和企业承担的部分清楚划分，满足项目既有政府性基金收入又有其他经营性专项收入，构建现金回流与资金平衡机制，特别注意项目在动态政策环境下的合规性。对当地资源进行归纳整理，对项目的边界条件进行优化，将大项目合理拆分为多个子项目或将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组为多个子项目，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。

项目边界调整需要遵守以下原则：

a.符合专项债基本要求：注意区分集合发行与打包发行，集合发行不调整项目边界，是多个不同边界项目集合，打包发行是将多个项目通过调整项目边界，变为同一边界内的项目；按资金平衡方案中披露的项目边界，资金的使用以及收益对还本付息的覆盖不得“跨界”；如果根据项目方案设计，需要将子项目打包的，应当在方案中对“项目”有明确的定义。

b.项目边界的法律文件：立项/可研批复，发改委赋码为准；如有若干的项目需打包，有条件的应当重新组合立项；由于设计/施工已招标等诸多因素造成实质性困难的，考虑在立项之上出具文件的变通方案。

c.立项主体项目性质：前期按备案制走流程的项目需要发行专项债券，由发改委、财政部门出具补充意见确认为公益项目；原PPP项目退库后改为申请发债，项目单位由发改委批复变更；扩建/续建项目，在原有项目无其他融资需要偿还的基础上，可将原有的项目收益计入还本付息的来源；区/市属国企，新设立的项目公司，作为债 贷组合项目的主体不得有存量的隐性债务。

（2）需要特别注意的是项目收益增加必须遵守相关性及客观性原则，避免出现诸如为增加收入来源，过度增加建设内容，总投资不闭合；测算中增加了收入来源，实际建设内容未变化；土地相关成本不当计入总投资；已发行项目，又需要增加后续发行金额并调整收入；过度申请债券额度，资金不能及时有效形成实物工作量等情况。例如政府补贴作为收益，必须是本行业惯有的、有文件政策支持的补贴，不能是特别为某个项目而创设的补贴；土地出让金收入，应是与本项目直接相关的土地（如土储/棚改/环境修复），政府出具文件，指定具体地块专门用于平衡本项目建设资金，且地块信息明确，规划指标相符，满足出让条件。

在此以PPP 专项债这种争议比较大，形式比较复杂的项目模式为例。2020年9月8日财政部发函《对十三届全国人大三次会议第7295号建议的回复（财预函〔2020〕124号）》，表示对专项债作为PPP项目资本金持否定态度，称“这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。”其后9月15日财政部又发函《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号（财政金融类287号）提案答复意见的函（财金函〔2020〕第64号）》对PPP 专项债的模式进行了论述：

a. 支持已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及 将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式。

b. 不支持将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，认为存在一定风险隐患，需要进一步论证，其中将专项债作为PPP项目资本金，将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险；将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定，也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求，存在违规运作风险。同时，专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。

除了财政部认为的PPP项目资本金或债务性资金两种方式存在合规风险，在实践中专项债作为PPP项目资本金或债务性资金模式也存在一定的执行困难，涉及项目应如何合理切割，顺利落地等问题。

首先，PPP 专项债项目的前提是PPP方案和专项债方案不能冲突，尤其是PPP两评一案已经在财政部PPP库内备案的情况下，必须在备案框架之下，社会资本方同意后才能够实施PPP 专项债，而且即便如此，在目前的政策法规环境下，PPP 专项债模式也只能做到项目外结合，将原PPP项目拆包，在总项目的不同时段或者不同区域分别实施PPP及专项债模式。实践中因为PPP项目的社会资本方已经谈妥了各项条件，方案的改动将改变很多实质内容，社会资本方不一定会同意，而且新加的专项债方案部分也不一定能够和已入库的PPP方案相协调。

例如山东第一单PPP 专项债模式的山东邹平货运铁路专用线项目，原入库PPP方案总投资60余亿元，建设及运营合作期30年，采用使用者付费加政府可行性缺口补助的回报机制，后变更为PPP 专项债模式，发行邹平市货运铁路专用线专项债4.37亿元，按注册资本1:9的比例分拆总投资，对应运营收支同比例分拆，将原PPP方案中10%的部分交给政府来做，相应的，原PPP项目中政府的投资、补贴等比例也都会发生改变，与备案的原方案已不一致，因此原来的PPP财承和物有所值评价按理都应该重做，此外与原来ppp协议的约定内容，比如原来社会资本方的收益比例也会发生变化，社会资本方能否同意变更？如果收入未达到预期，是先支付PPP收益还是先偿还专项债，还是按相应比例支付？这些问题都需要修改原来的方案和协议。从公开信息来看，邹平货运铁路专用线项目在以上方面并没有做到位，会在将来遗留很多问题。因此PPP项目未落地前变更为PPP 专项债模式，提前拆包可行性比较高，当PPP项目已经入库或落地再变更就比较复杂了。

其次，如果将专项债作为政府注入的资本金，则专项债资金就不应算作项目公司的融资，不应使用项目公司的收益偿还，需要以PPP项目外新嫁接的收益来对应偿还，考虑到原来PPP项目很大可能已经将项目所有可能的收益都计算在内了，找出这些新嫁接收益的可能性也很小。

最后，使用PPP 专项债模式，项目还要符合专项债合规适用领域，必须在规划时将资产做清晰的分割和认定，不能因资产分割不清导致市场化融资无法落地，此外发债期限也要与PPP后续融资期限相匹配，这些都最好在项目落地之前规划，项目实施过程中改变比较困难。

实践中比较成功的例子如深圳地铁12、13号线项目，项目由原来的PPP转PPP 专项债，在PPP落地前进行拆包，政府发债投资A部分，主要负责基础设施及附属设施建设，资产归入地铁集团，PPP投资B部分，主要负责地铁运营，PPP社会资本方获得所有设施的使用权，向地铁集团支付租赁费或设备使用费。使专项债和PPP都发挥其特长，政府的归政府，社会的归社会。

3. 专项债项目资产管理

最后需要明确的是专项债新政后，专项债项目中不同投资形成的资产应如何管理。

（1）专项债项目的资产认定。

根据2017年8月财政部和交通运输部联合发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）规定，专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。在此基础上部分地方政府对专项债新政之后专项债项目管理进行规范，主要涉及以下方面内容：

• 立项主体。专项债项目立项主体一般为政府委办局，形成的资产属于政府；立项主体如果是平台公司则尽量选择代建的形式，资产依然属于政府，其他形式资产归属从形式上属于平台公司，与法规规定相冲突；债 贷项目立项主体则必须是市场化主体的项目公司，因为政府委办局不能作为市场化融资的融资主体。
• 资产归属。专项债形成的资产属于政府，至少在债券还本付息完成前不应属于项目公司资产，还本付息后根据政府的资产处置方案进行相应归属，专项债形成的资产对应收入也不属于项目公司，应纳入政府基金性预算管理，定期上缴。市场化融资形成的资产属于项目公司，对应的收入也属于项目公司的收入。
• 项目公司自有资金。是指已投资在建的项目，半途发债，项目资金中原属于项目公司自有资金的部分，这一部分按特殊情况处理，并不作为资产/收入归属项目公司，在债券存续期间应属于政府，按专项债形成的资产处置方式处理，债券偿清后另行安排。
• 专项债用做项目资本金。专项债用做项目资本金根据目前的规定，不应应计入项目公司权益，因为对于政府来说这部分是债务，在偿还完毕之前不能够计入权益，偿还完毕后，政府补发确认文件，已政府补发的确认文件为凭证方可计入权益。

（2）专项债项目的会计核算。