一二级联动开发模式用地预审(一二级土地联动开发还可以做吗)

高景亚太微课第13期

特邀嘉宾

以下内容根据曲海川老师语音整理而成

今天和大家分享的题目是房地产供地政策。一二级联动和招拍挂的条件设置。第一节是房地产的供地政策，这个涉及面很多，包括供地前的政策，供地阶段的政策以及供地后的政策，不同阶段的政策关联，相应的行政审批，或是行政许可和程序。

供地前的政策有：建设项目用地预审、规划许可、立项产业准入环评栽评水评等等各种专业的评价。工地阶段的政策有地价的确定，审批流程等等。工地后的政策主要是供后监管，包括闲置地查处，用途监管，产权变更等等。

那么下面重点说一说供地阶段的供地方式。

一，工地方式确定的原则。这个是规划确定用途，用途确定供应方式，市场确定供应价格，供应主体一视同仁。

二，供地的主要方式。供地的主要方式也就是房地产开发，能够拿地的方式。主要有划拨、协议出让，其他方式包括出租、作价入股、授权经营等等。对于房地产开发企业来说，拿地的主要方式主要是出让，其中又主要是招拍挂。协议出让划拨虽然少，但是也会遇到这种情况。出租的方式目前不多，以后国家推行长租公寓、公租房、产业园区、蓝白领公寓会逐渐增多。至于作价入股，还有授权经营，一般只有国企才会有。后几类，我们今天先不展开讨论。

首先我们看一看划拨方式，划拨的依据中华人民共和国城市房地产管理法第24条，下列建设用地的土地使用权确属必需的，可以依法批准划拨。

一是国家机关用地和军事用地。

二是城市基础设施用地和公益事业用地。

三是国家重点扶持的能源交通水利等项目用地。

四是法律行政法规规定的其他用地。划拨的范围要符合划拨目录，这个目录一般是国家机关军事用地，还有公共服务类的非盈利性的，比如：科研、学校、文化、医疗、养老、体育等。基础设施类有交通、污水处理、垃圾处理、减灾防灾、公共绿地、石油煤炭、天然气、电力、自来水等等。

福利性住宅里面有房改房、经济适用住房，当然经济适用住房在很多城市逐步取消了。还有一些住宅用地中的非营利性的配套，比如居委会、社区用房卫生站都是可以划拨的。还有一些特殊用地，外是、宗教、殡葬、监狱等等。企业改制有一种保留五年的政策，就是工业仓储。还有就是非经营性资产，像职工的学校、职工住宅、幼儿园、医院等等。特殊的情况像住宅类的，有参照经济适用住房管理的公租房，还有中央职工住宅等等。社会停车场，比如公益性的停车场，地上的主用途符合划拨用地的配套的停车场。划拨的基本程序，有五个方面，一是用地申请，二是政府批准，三是划拨批复。 四是申请划拨。五是划拨交地。

第二个方面我们说一说协议出让，首先看一看协议出让的依据。主要有城市房地产管理法，土地管理法，还有实施条例等等。其中房地产管理法第12条规定，土地使用权出让由市县人民政府有计划有步骤地进行。出让的每一幅地块，用途沿线和其他条件，由政府土地管理部门会同城市规划建设房产管理部门共同拟定方案。按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市县人民政府土地管理部门实施。第二个，协议出让的范围，除了五大类经营性的用地以外，供地计划经过公示，只有一个用地意向的，这个要协议。

原来的划拨土地使用权人，如果是现状出让也是可以的。原来的划拨土地使用权转让，经过批准办理协议出让的符合划拨目录的各类用地，申请按照协议出让方式办理供地的。还有一种各类住宅里面的经营性的配套，比如商业物业，车库仓储等千人指标内的部分。此外，各地依据自己的实际情况，在符合国家法律法规的前提下，出台了一些更加具体的政策。比如说在北京还有金融后台项目、绿隔产业用地、留地安置的产业项目，三定三限类型的回迁安置房、人才公租房、单利用自有土地建公租房。

那么需要注意的是政策执行的时间和前提条件，有些政策只在一个特定的时期使用，有些则是在特定的试点范围内使用，有些可能要求特殊的前提条件，不同的城市可能会有所差异。

第三个方面我们说说协议出让的程序，有这么几个阶段。一是计划公式，就是依据国有土地使用权出让的计划，明确规划指标以后，国土部门发布公示。二是用地申请，供地计划公布以后，需要土地的单位和个人可在公布的时间内向国土部门提出用地的申请。第三是制定出让的方案，对于符合协议出让条件的，国土部门会同城市规划等部门，按照土地出让的计划，城市规划和意向用地者申请的用地项目类型规模等，制定协议出让土地的方案。这个方案包括了具体的位置，介质、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、工地时间等等。

第四个阶段是确定底价。就是国土部门对土地评估以后，合理地确定一个底价，然后是政府报批，第六个阶段是是签订合同，用地单位申请办理协议出让的行政许可，国土部门受理，审定地价签订合同。第七个阶段是公布结果。在合同签订七天之内，国土部门要把这个协议串的结果向社会公布，接受社会监督。这个协议出让的结果公布的时间不能少于15天。第八个阶段是付款登记，土地的使用者按照国有土地使用权出让合同的约定，付清土地出让金，依法办理了土地登记手续以后，就取得了国有土地使用权。

第三个形式是招标拍卖挂牌。这个里面有三种，我们把它放到一起说。首先我们看看招拍挂的依据，按照招拍挂出让国有建设用地使用权的规定，也就是国土部的39号令。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅，这一类的经营性用地以及同一种地有两个以上的意向用地者的，都应该以招拍挂的形式出让。第二是招拍挂方式的适用范围。首先是五大类经营性用地，第一类就是住宅、商业、旅游、娱乐、工业。第二类就是协议出让供地计划，经过公示以后，有两个或者两个以上的用地的。第三类是其他政府认为可以招拍挂方式供应的。特殊项目，比如说棚改项目，还有一次性招标的政策。

第三个方面我们看看招拍挂的程序。首先第一个阶段，出让方案的报批，国土部门按照出院的年度计划，会同城市规划等等部门共同拟定一个出让方案，报政府批准以后，由国土部门组织实施。这个方案就包括空间范围、用途、年限、出让方式、时间，还有其他条件等等。第二个阶段是编制出让文件，出让人根据招拍挂出让地块的情况，编制招拍挂的出让文件。这个文件的内容一般有出让的公告，投标或者竞买须知，土地使用条件、标书或者竞买申请书，报价单中标通知书，通知书或者成交确认书，还有出让合同的文本。第三个阶段是发布公告，出让人至少在招拍挂开始前20天，在这个土地有形市场，或者是一些指定的场所、媒介发布公告。那么这种公告在招拍挂公告的内容，有名称、地址、介质地点、空间范围等等。

第四个阶段是申请竞买，竞买人可以是自然人、法人和其他组织。那么出让人在这个招拍挂的公告里面，不能够设定影响公平公正竞争的限制条件，挂牌出让的出让公告中规定的申请截止时间，应当是挂牌出让结束前两天。对于符合招拍挂公告规定条件的申请人，出让人应当通知他去参加招拍挂活动。在这个期间，投标人或者竞买人也可以查询这个已出让地块的有关情况。这个招拍挂，对于投标开标来讲，拍卖和挂牌都有相应的程序，这三种是不太一样的。第五个阶段是中标通知，或者是成交确认，以招拍挂方式确定中标人。中标人支付的投标竞买保证金，就可以转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书，或者与竞得人签订成交确认书，不管是中标通知书还是成交确认书，应当包括出让人和中标人，或者是竞得人的名称、出让的标地，成交的时间，以及合同签订的时间地点等等。

这个通知书，或者说成交确认书，对双方都有法律效力。出让人如果说要改变竞得结果，或者中标人放弃中标，就应当承担法律责任。第六步是签订出让合同，中标人竞得人应当按照中标通知书，或者是成交确认书约定的时间与出让人签订国有建设用地使用权出让合同，中标人竞得人支付的这个投标竞买保证金可以抵作土地出让的价款。还有其他人的投标人竞买人的投标竞买保证金，出让人必须在招拍挂之内，五个工作日工作日之内退还。第七个阶段是出让结果的公布，招拍挂活动结束以后，出让人应该在十天之内将招拍挂的结果在有形的市场或者是指定的场所媒介公布。

第八个阶段就是土地登记领取权证，受让人按照出让合同约定付清全部的土地出让价款以后，才能够申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。那么没有按照合同约定缴清全部出让价款的，就不能发放国有土地使用证，也不能够按照出让价款的比例分割发放使用权证。

第四个方面，我们看看经营性用地上市交易的基本要求。无论是招标拍卖挂牌也好，在土地市场上供应的土地，都应当符合下面的要求。首先一点是土地权利要清晰，第二是安置补偿要落实到位，第三个是没有法律经济纠纷，第四是地块的位置、使用性质、容积率等规划条件要明确，第五是具备动工开发所必需的其他条件。

第二，我们讲房地产开发的一二级联动。所谓开发的一二级，就是前期的土地开发和后期的房地产开发。一级开发就是指按照政府的规划和计划，一级开发的主体，对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，还有一些适应基础设施、公共设施等等，也就是通常的锚地变径地、生地变熟地。那么土地一级开发的形式是多种多样的，全国各地说法也不一样。除了直接的土地一级开发，还有一些是包含在产业园区开发，新城开发旧城改造、城市更新、城中村改造、旧村改造、三旧改造、危改、棚改、土地综合整治等等。

第三，所谓一二级联动，就是一级和二级有同一家企业前后连贯。那么我们要了解一二级联动，先要搞清楚一二级是怎么分家的？首先看看一二级分家的背景，咱们中国的房地产开发自诞生以来，就一直是一二级合并操作的，就是由开发企业呢从最初的征地拆迁市政建设，到后期的建设工程都是一体的。政府出让土地也都是毛地出让，而且基本上都是协议出让。

但是到了2002年，这个模式就发生了变化。2002年的时候，国土部印发了11号令，要求从当年的7月1号起执行商业旅游娱乐商品住宅，这类的经营性用地，必须是招拍挂。在11号令之后，协议出让并没有刹车。到了04年的时候，国土部监察部又印发了一个71号文件，要求商业旅游娱乐商品住宅等等，这些必须是严格采取招拍挂，必须在8月31号之前，把历史遗留问题界定并处理完毕。这就是房地产开发历史上的831大线。

831大线之后，留下了一堆历史遗留问题，就是有一大批的项目，原来是准备协议出让方式，但是现在不符合协议出让的条件。然后各地就出台了一些措施，比如说在北京就出台了458号文件，是可以以原来的建设单位为主体，继续完善前期的手续，做一些前期积极开发主体。和一级开发相关联的是政府同时建立了土地储备制度。在2001年的时候，国务院15号文件明确提出，有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。

在中央政府的推动下，各地比较典型的如杭州模式、上海模式的带动下，各地呢纷纷成立了土地储备机构。那么建立土土地储备制度的目的，是为了增强政府的调控能力。通过一级开发，把生地变成熟地并储备起来。这里面有三个过程，一个是取得土地，就是收购收回优先购买征收等。第二个阶段是土地开发，市政建设、三无拆除、土地平整等等。那土地储备和一级开发之间，就有非常密切的关系。现在土地市场上的土地基本上都是这么来的。

土地一级开发这个阶段，都是政府在主导。主要是政府的国土部门直属的土地储备机构运作，其它的政府机构，比如说城投公司可以做土地一级开发，但是它没有政府土地储备的职能。各类房地产开发企业，也可以通过政府的授权招投标等多种方式，做土地一级开发，但是不能直接做二级。

第二个，我们看一二级联动的可行性。严格来说，一二级联动是不允许的，尤其是国家规定的经营性用地，必须经过招拍挂，不允许在一级开发阶段交给某个特定的开发企业来做。我们探讨一二级联动，可以从三个方面来分析。一是企业实施土地一级开发，经过招拍挂再拿回来。由于企业在前期开发阶段，已经做了很多的工作，熟悉地块各方面的情况，了解当地的人文环境，更能把握项目的定位，也就先天占有了很多的拿地优势，甚至和谐竞争者。这也就是为什么很多企业即使知道要走招拍挂，但依然还是很热心做一级开发的原因。即使是拿不到地，也还可以通过成本加管理费，这种方式获取投资的回报。尤其是一些大型的企业，长期深耕特定的区域，在市场早期获得了大量的成片土地一级开发权，多期滚动开发，这就为后续拿地奠定了一个基础。

当然在一个竞争激烈的市场，一些财大气粗，操作手法凶悍的地产，是原来的一级开发企业的存在，这个时候就是凭资金实力了。这些年比较流行的有捆绑拆迁、现价回购、虚增成本、熟地不熟、境地不尽、规划空地、供建空地、配套空地、围棋策略、收益分成等多种方式。但随着市场的逐步完善和监管的日益严格，过去的一些不规范的做法，现在已经不实用了。当然各地的具体情况也可能有所不同。

土地一级开发的内容一般是三通一平，包括宗地外的通路通电通上水，还有宗地内的土地平整，或者是七通一平，宗地外的通路通电通上水通讯通下水通燃气通热力，还有宗地场内平整，目的就是通过征地拆迁，还有市政建设这些工作达到工艺条件。

土地一期开发的工作内容包括了办理审批手续，审批手续需要的时间很长，还有筹措资金、征地补偿、拆迁安置、土地平整，还有市政公用基础设施建设等。为了保证基础设施和公布交付使用，避免后期开发甩件。大规模的土地一级开发，比如产业园区的开发，往往会把水电气热这些基础设施，还有文化教育医疗卫生健康养老社区管理服务等公共服务设施的建设内容包进去。这样土地一级开发的深度，就不是三通一平，甚至是七通一平了。基础设施和公共服务设施打包进入了一级开发的内容。这就为开发企业实施一二级联动创造了条件。

尤其是在PPP模式的推动下一些开发企业，通过这种途径拿到地。第三是通过特定的政策，实现一二级联动。上面两类方式与这种狭义的房地产开发的一二级联动，与一些企业心目中理想的一级联动，还不是一回事儿。如果说严格来讲，房地产开发是没有一二级联动，严格执行净地入市熟地入市政策。不过尽管制度政策很严格，在实践中还是有一些特殊的政策规定。

第二个方面是PPP项目用地的两招并一招。按照有关PPP文件的规定，依法需要以招拍挂方式供应土地使用权的宗地或者地块，由国土部门编制供地方案，签订出让或者出租合同，开展用地供后监管的前提下，可以按照竞争的方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。为了保障PPP项目的建设用地，如果涉及到土地的招拍挂，政府鼓励招拍挂的相关工作的开展。也就是说可以通过竞争的方式，把确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

第三个类型是特殊的工程加地产开发，典型的特殊工程比如说轨道交通站点的开发，由于工程本身的复杂性，只有具有特殊工程技术能力的企业才能参与。同时地铁车辆段站点的建设和上盖物业的开发，它不仅需要工程基础上的衔接，还需要在施工节奏、施工周期上完美配合，这样客观上就需要一二级来联动开发。比如说绿地，联手了申通地铁上海建工组成了联合体。按照轨道工程加区域工程这样一个整体开发的模式，进军投资这个地铁产业，以地铁作为部分的回购条件，在地铁沿线打造具备商业办公酒店等多功能于一体的地铁上盖城市综合体，以及相应的配套设施，实现一个整体的联动。

轨道线路的投资规模巨大，仅仅依靠政府投资难以支撑。所以这种模式可以减轻政府的资金压力，带动轨道交通还有沿线功能的综合开发，快速的推进基础交通建设、区域功能完善和经济增长，多方共赢。那这种模式的要点就是对城市轨道交通规划的把握，以及很强的站点综合体的设计和施工能力，它的难点就是民营企业很难进入。一般都是本地大型的国企，与轨道交通相类似，像高铁车站也有类似的特点。但是现在高铁车站目前也有政策限制和风险。比如说近期国家有关部门就要求合理地确定高铁车站的周边的用地规模结构布局，还有土地开发和供应的实训，要坚决防控单纯的房地产化倾向，切实防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务的风险。

第三个方面我们讲招拍挂条件的设置。按照国家法律规定，出让人在招拍挂的公告中不能够设定影响公平公正竞争的限制条件。在这个原则之下，地方政府往往为了宏观调控，实现规划和产业引导等多种目标，在招拍挂操作中也都会根据实际情况设定一些限制条件。我们举几种条件设置的情形和模式。第一种是为了调控房价来设定条件。以北京为例，在2016年930之后首批执行一线两竞政策的一共有四块地，经过激烈的争抢之后，这四块地都是由开发商百分之百自持只租不售，这样开发商的角色就变成了大房东。在这一批地块里面就有后来著名的万科翡翠书苑……

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