增值税转型阻力(直接税改革阻力)

一、引言

在国家“十四五”规划纲要关于“优化税制结构，适当提高直接税比重”诉求下，着手考虑把现行增值税转型为深度整合的消费税正当其时，且至关紧要。

在世界各国中，两个大型间接税——增值税和消费税——并举为主体税种相当罕见，大国更是如此。美国有大型消费税（零售税），没有增值税；欧盟有大型增值税，没有大型消费税。相比之下，中国的增值税和消费税都属于大型税种，在税制结构中都有举足轻重的地位。

考虑到中国的市场经济体量庞大且不同组织部分间的相互依存性很高，扭曲效应之大很可能远超想象。本文将致力阐明，增值税制对中国经济发展的影响极可能是高度抑制性的，在财政收入目的上也无优势可言。目前未被广泛认知的主要原因在于巨额代价的隐秘性和中长期性，一如某些慢性病：现在的后果不明显，但向着坏的方向发展并累积致命性后果却是确定无疑的。采取“不拖延”的明智行动因而至关紧要。考虑到巨大的扭曲效应只是增值税全部负面后果的一部分，尤其如此。

有两个应对方案：改良和替代。

改良没有前途

改良就是在保留增值税的前提下试图消除其内在缺陷。自“营改增”以来，实际上一直如此行事，但效果明显不佳。原因不在于努力不足，而在于增值税的先天不足：首先是抵触知识经济的固有特征，因为知识要素（“数字科技”和“人才”等）极难纳入进项抵扣机制；其次是有效实施机制的门槛条件过高，发展中国家几乎无法达到，包括中国在内。

两个先天不足表明增值税的理论优势几乎不可能兑现。近年来的实践表明，“想得太好”、“做好太难”和“代价太高”的结合，意味着考虑断然放弃增值税很可能是明智之举。可以类比的是：胶卷相机的不断改良有意义吗？柯达公司曾长期致力改良，但在2012年不得不申请破产。原因简单有力：这个世界不再需要胶卷相机了，需要的是作为其替代品的数码相机。等价地说，中国经济和公共需要看好消费税而非增值税。

转型为消费税

增值税的最佳替代品是消费税：单一零售环节的消费税，零售前的所有环节即整个“供应链”都免征，以确保税负都集中到终端消费上。终端消费即面向个人、家庭消费（绝大部分）和非商业经营机构的零售消费。

本文接下来的讨论将表明，此举不仅在抽象逻辑上具有合理性，更具有实践上的重要性：将中国经济从“增值税压抑”中解放出来，在公共财政上也会产生巨大收益。两类收益的论证基于五项核心税收原则：财政收入、经济效率、公平税负、有效征管和税收政策原则。

二、财政收入原则下的增值税

为政府筹措大量财政收入一直被视为增值税的一个重大优势，源于税基广阔：所有产业和供应链上游、中游和下游的所有企业发生的“增值”，都被纳入普遍征税，农业、保险、金融和其他服务业等很难准确计量增值的产业也不例外。增值即“销项-进项”，增值税即“销项税-进项税”。所以，只要发生增值就要缴纳增值税。

“普遍征税”在财政上很有吸引力，因为这表明以相对较低的税率即可产生大量税收，从而使增值税成为经济学家推崇的“广税基、低税率”税制的典范。在筹措等额收入总额的前提下，“窄税基”税制（比如关税）所要求的税率比增值税高得多，但扭曲效应也高得多。最优课税理论告诉我们，扭曲效应造成的超额负担（经济福利损失）与税率的平方（以及价格弹性）成正比，这意味着超额负担的增加比税率提高幅度大得多。从经济效率原则看，低税率因而是一个巨大优势。

问题在于，增值税的“普遍征税”的财政优势在多大程度上是真实的？

撇开扭曲效应和超额负担不论，此项优势也被大大高估了。首先，普遍征税的背后是“普遍不征税”，即所有行业与供应链的所有企业发生的所有进项和进项税都被抵扣。在进项大于销项这类并不鲜见的情况下，普遍不征税甚至高于普遍征税，政府将因此承担很重的反向支付——向企业支付。巨额的出口退税也是明证。如果说销项征税在财政上是一项巨大优势，那么，进项抵扣就是一项巨大劣势。由此放弃的收入总额从宏观上看有如天文数字。考虑到进项抵扣机制的额外代价，尤其如此。

其次，增值税的最终税基在原理上和原则上就是终端消费。因此，在相同税率下，增值税收入总额不可能多于消费税收入总额，除非进项抵扣不充分或不予抵扣——但这已经不是真正的增值税了，而是变相的、扭曲效应很大的周转税了！增值税的基本原理是：只对销售征税，所有进项（生产要素等）都不征税。如此，税基才能被锁定为“增值”。

然而，产出或供应链上发生的所有增值缴纳的增值税，都在下游作为进项税被抵扣了，唯一不被抵扣的只是在再无下游（销售）的零售环节。在此环节，终端消费者（个人、家庭和非营业机构）没有销项只有进项，因而支付作为零售税的消费税，但“支付”并不等于承担部税负。实际上，所有间接税的税负都由生产者和消费者分担，分担比例取决于供求的价格弹性和经济的竞争程度。因此，认为“增改消”会加重消费者负担的观点是站不住脚的，至少从中长期看是这样。

因此，消费税的税基与增值税的税基原则上一样宽广。这有两个重要含义：（1）就普遍征税的财政收入原则而言，增值税相对于消费税没有优势；（2）“增改消”会导致财政收入损失的说法不能成立，需要提高税率才能避免收入损失的观点原则上也不能成立。这是个简单的算术问题：相同大小的税率，相同高低的税率，至少在原则上可以产生相同的收入总额。

如果考虑到筹措等额收入总量的消费税的额外代价小得多，增值税实际上远不如消费税。财政收入原则的一个重要含义是：在给定收入总额的前提下，额外代价越小的税种越好。额外代价有三个部分：（1）扭曲效应招致的经济福利损失，（2）纳税人的遵从成本，（3）税收征管成本。

三、经济效率原则下的增值税

商业决策基于经济考虑、不应基于避税考虑，无论投资、生产、工作还是交易，或者尽量使税收考虑最小化，这就是经济效率原则所强调的“税收中性”的基本含义。严格的税收中性并不存在，但最小化是必需的和可行的。

中性因而被视为“普遍征收”（广税基）外的增值税的另一个关键优势，但转化为现实优势的三个关键前提极难被满足或者代价太高：

税率个数极少

现行增值税率对一般纳税人分别设有13%、9%、6%，对小规模纳税人以及简易计税的一般纳税人使用的征收率有3%（一般）、0.5%、1%、5%，加上出口退税的零税率，至少有8个档次的名义税率。加上实务上各地采纳各不相同的方法确定进项抵扣率和征收率，实际税率的数量多得多。

中国的增值税实际税率之多在国际上是罕见的，部分原因在于“被迫顾及”中国经济的特定国情差异。但这样一来，增值税的中性优势在实践中便荡然无存，采纳增值税最重要的初衷和理由（普遍中性）因而无法成立。

问题不在于差别税率的个数，而在于众多差别税率制造的问题极可能比解决的问题多得多，因而得失不偿失。除了巨额的纳税遵从成本和征管成本外，众多差别税率制造出大量的税收筹划空间，投资、生产、工作和交易决策的“本来面目”（经济考虑）以不易察觉的方式被扭曲，以至变得面目全非。

目前盛行的增值税返机制使情形雪上加霜。返还率的地区差别很大，诱使许多企业通过转移定价把增值额、从而增值税转移到高返还率的地区。这个过程浪费许多稀缺资源，却没有真正的财富创造：有的只是把国库收入“拿到”自己的口袋里。增值税的扭曲效应与社会代价每天都在发生与累积，转型整合为消费税才能一劳永逸地解决这个问题。

实际上，小规模纳税人和简易征税收机制本身就是一个巨大的扭曲源。举例来说，如果销售额超过规定值以至需要适应一般纳税人的高税率，那么，“拆成两份”（注册为两个公司）即可轻易适用低税率的小规模纳税人。在增值税这张巨网之下，每天都在发生大量因避税空间诱发的扭曲变形。可以说，中国经济已经被扭曲效应压抑得越来越“喘不过气来”。

大量差别税率的设计原本旨在平衡税负和解决“进项抵扣难”的问题，但实际上制造出的却是广泛的和巨大的税负不平衡，行业间如此，企业间也是如此。增值税在理论上的“中性”优势已经变异为“完全的非中性”劣势。税收公平原则也因此成为牺牲品。

完整及时的进项抵扣

由于种种原因，确保每个纳税人的“进项税”被完整及时抵扣，即便可行也是极为困难的。建筑业的例子尤其明显：大量的进项（包括建筑工人）各因种原因无法或极难被抵扣。原因包括开不出发票，以及几乎无法确认全部的“进项”信息，包括何时、何地从哪个供应商购进了多少数量与金额的原材料。

进项难题并非中国特有，但凭票扣税系统地加剧了困难与复杂性，负面后果包括招致遵从成本和征管成本剧增。相比之下。日本以会计账面数据确定进项的方法则要好得多，但此法对“不做假账”的要求很高。欧盟的增值税制确实运作良好，但很少有人意识到，欧盟在长期的艰难探索中积累起来的、堪称人类顶峰的“增值税”经验与专业技能，加上包括健全的规则系统在内的独特“国情”和“盟情”，在国际上鲜有其他可比肩者，美国也不例外。

可以说，增值税是一个完全不适合知识经济时代的落伍税种。以知识创造价值的21世纪经济形态，本质上截然不同于19世纪和20世纪上半叶的工业经济形态。后者依赖长链条的专业化分工创造财富与价值，前者依赖“本质上开不出发票”的人类知识创造财富与价值。由于置“先进生产力”于税收上的不利地位，由于抵触创新高度依赖的“知识进项”。