多位行业人士告诉财新，一名环评师绝无可能在4个多月内完成64本环评报告书和1576本环评报告表。因此，上述环评公司大概率是一家“卖资质”的公司。

“卖资质”在环评行业不是新鲜事，但其含义已发生变化。2018年之前，环评机构的资质分甲、乙两级，需要具备一定数量的环评师，机构资质要从生态环境主管部门申请获批，门槛较高。其中甲级资质要求更高、进行环评的范围也更大，可以承担环境影响报告书甲级类别的环评；乙级资质机构则只可承接环境影响报告书乙级类别和环境影响报告表类别业务。而没有取得资质的环评机构，往往出钱挂靠在有资质的单位招揽业务，业内称之为“买卖资质”。

2018年新的《环境影响评价法》实施，按“放管服”改革的精神，环评机构的资质审批被取消，行业门槛大大降低，但仍需有至少一名环评师才能开展环评工作。由于事前审批取消，市场上出现大量旗下没有环评师的公司，它们要提供服务只能“借道”有环评师的公司。业内仍然称这种灰色交易为“买卖资质”，只不过此时“资质”的持有者已由机构转移到了环评师个人。环评师成了稀缺资源，当环评师个人的道德防线失守，或被不法分子所诱骗、利用，市场上就会出现上述“高产环评师”的极端怪象，更会产生“劣币驱逐良币”的逆向选择效应。

在一个畸形市场中，“高产环评师”乱象有其必然性，它一定程度上满足了环评甲方“建设单位”和乙方“环评机构”的需求，也反映了监管的缺位，背后是环评制度的长期性问题——它既可能因为权力寻租而出现监管失灵，又因为具备一定的“网络外部性”而可能市场失灵，这为近年来推动“放管服”改革、放开环评市场事前审批的监管部门提出了新的课题。

行业核查风暴

2月25日上午，生态环境部例行新闻发布会临近尾声时，有媒体记者请生态环境部评价山东一家环评公司唯一的环评师4个月编制63本环评报告书和1541本环评报告表一事。

“坚决反对环评工作中的形式主义。”生态环境部新闻发言人刘友宾称，经与全国环评审批系统数据比对，该单位填报的环评文件大多数尚未报批；对其中已经完成编制并报批的环评文件，生态环境部将对其报告书按照100%的比例全部进行复核；最后，如果发现存在环评质量问题，将依法依规严肃处理。

这家名为山东锦华环保科技有限公司（下称“山东锦华”）的环评公司，注册地为山东省青岛市即墨区，涉事环评师为靳海燕，是山东锦华仅有的一名环评师。

新闻发布会结束后，一轮行业核查风暴随之启动。2月25日当晚9点多，青岛市即墨区官方微博公告称，即墨区对此事高度重视，立即成立由青岛市生态环境局即墨分局、区行政审批服务局、区市场监督管理局、青岛市公安局即墨分局等单位组成的联合调查组，对该企业展开调查。

一个多小时后，山东省生态环境厅官微以《山东：对环评违法违规行为“零容忍”》为题发文表示，立即督促指导相关市县生态环境部门对涉事环评单位和环评师启动调查，并对涉及山东的505件环评文件中已报批的组织全面复查。

2月26日，山东省生态环境厅召开进一步加强环评单位监督管理专题视频会议。随后几天，青岛、聊城、德州、东营、菏泽等山东诸市相继表示，对环评机构进行全面排查，严格监管，规范从业行为，维护环评市场秩序。

“我觉得不光是青岛，整个山东省可能都得受影响。从区里的生态环境分局到市局再到省厅都来检查，青岛每一个环评机构都查了，重点查环评报告是不是本机构做的，程序齐不齐全等。”青岛的环评师李成（化名）3月初告诉财新，当地所有的环评机构都遭到检查。

山东锦华的环评业务并不限于山东省内。2月25日，河南省鹤壁市生态环境局公告称，山东锦华在鹤壁参与过两个环评项目，其报告表内容核查后并无问题。财新获得的一份深圳市生态环境局的通知文件显示，广东省生态环境厅要求对山东锦华编制的环评报告进行监督核查，且不局限于生态环境部在上述发布会中提到的“完成编制并报批”的环评文件。文件称，复查山东锦华编制的环评发现多个重大质量问题，其中包括有项目选址位于水源保护区和生态控制线内。

3月24日，青岛市生态环境局书面答复财新称，山东锦华涉及青岛市的项目共有9件环境影响评价报告表，已组织专家进行了技术复核，复核情况已按要求上报。该局未向财新透露复核结果。

在信用平台上，山东锦华最后一份环评于今年2月7日提交，靳海燕的相关信息也已经在2月20日注销。最终，山东锦华编制的环评数量定格在1640本，其中包括64本报告书和1576本报告表，1份报告书和18份报告表获得批准。2月23日到4月9日，临沂市生态环境局、烟台市生态环境局、克拉玛依市生态环境局、漯河市生态环境局和邯郸市生态环境局相继对山东锦华和靳海燕实施失信记分，共记25分。相关公告显示，靳海燕编写的环评存在“建设项目概况描述不全”“污染源源强核算内容不全”“建设项目类别判定错误”“降低了土壤环境影响评价等级”等问题。

由于在一个记分周期中实际记分达到20分，按生态环境部《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》规定，山东锦华于4月2日被列入限期整改名单，限期6个月内不予受理该单位主持编制的报告书。不过，在4月13日，辽宁省铁岭市铁岭县环境保护局还是审批通过了一份2020年10月10日提交的、山东锦华编制的报告表。

山东“高产环评师”事件得以曝光，要归功于一家环保公益组织——广州绿网环境保护服务中心（下称“广州绿网”）。广州绿网运营着一个名为“绿网环评信用平台数据分析系统”的网站，它对信用平台的数据进行二次开发，包括制作了“高产环评人员名录”与“异地经营名录”，以关注可能存在异常经营的编制单位和主持人员。广州绿网相关人士告诉财新，他们是在2021年1月关注到了当时名列高产人员名录第一名的靳海燕。

2月2日，广州绿网在微信公众号发表文章《最“勤劳”的千万级环评师》，对靳海燕的数据进行了分析：靳海燕负责的所有项目均从2020年9月28日开始申报登记，截至2021年2月3日，4个多月时间内编制了63本报告书和1541份报告表，超过一半单日申报项目数量为10个以上，最多单日申报项目数量有45个，发生在2020年11月23日。此外，考虑到一份环评报告书的编制难度一般相当于10份报告表，靳海燕相当于完成了超过2000份报告表，超出行业平均业绩25倍。

信用平台显示，靳海燕不仅是山东锦华所有项目的编制主持人，同时也是所有项目惟一的主要编制人员。

在广东工作的环评师裴州（化名）向财新表示，一名环评师一个月能编写多少报告表、报告书很难说，如果有相关团队，分工比较明确，对地区、领域比较熟悉，一个月编五六十个报告表是有可能的，“但如果只有一个人，报告表还好些，报告书一年写五六个就很不错了”。

“我敢肯定签字都不是靳海燕本人签的。”裴州随手出示了几份他自己编制的环评报告表，一份报告表最少几十页、上万字，环评报告书更加复杂，“这些报告要是全部都自己编制的话，手都能签软”。

而且，山东锦华在短短四个月内编制完成的这1600多个环评项目遍布全国25个省、直辖市、自治区，其中项目数量最多的省份为山东（505个）、广东（240个）、江西（168个）、河南（152个）和江苏（136个）。如果以城市计算，最多的是山东临沂（168个）、深圳（145个）、江苏扬州（74个）和河南南阳（68个）。“出省去做环评，要熟悉当地的审批政策，环评报告涉及选址的问题，水源保护区、大气功能区、噪声功能区……不熟悉那个地方就很难做。”裴州说。

背后操盘手

据财新采访的多位业内人士判断，山东锦华极有可能是一家纯粹的“卖资质”的公司，且其操盘人大概率是个“大胆而无所顾忌”的新手。

财新数据显示，山东锦华成立于2020年9月10日，注册地址为青岛市即墨区烟清路725号，2020年9月14日在信用平台注册，其股权结构很简单，由法定代表人汪亮全资控股，另一名管理人员为监事林树鑫。汪亮和林树鑫还与另外两家公司关联：林树鑫在山东悦华环保科技有限公司（下称“山东悦华”）担任监事，惟一持股人和法定代表人名叫吴洪康。吴洪康名下还有一家山东吉勇环保科技有限公司（下称“山东吉勇”），他持股99%，林树鑫持股1%，汪亮担任监事。

山东悦华成立于2020年12月11日，注册地址在青岛市即墨区蓝鳌路343号偏东南200米，2020年12月22日在信用平台注册，目前状态仍为“正常公开”，无一次失信扣分。从2021年1月12日起，山东悦华开始在信用平台上传环评报告，到2月25日生态环境部举行上述新闻发布会当天停止。这家公司与山东锦华类似，也是在一个多月内累计编制了环评387本，包括18本报告书和369本报告表；所有环评只有一名叫蒋庆华的环评师担任编制主持人和主要编制人员，且项目遍及全国。目前，蒋庆华的从业单位已转至湖南环森环境工程有限公司，仍在正常编制环评。公开资料显示，山东吉勇未编制过环评报告书（表），其注册时间为2021年1月26日，注册地址在山东省烟台市。

吴洪康、汪亮、林树鑫三人的手机号目前均已无法接通。山东锦华因登记的住所或经营场所无法联系，被即墨区市场监督管理局列入企业经营异常名录；2021年3月4日，山东吉勇因决议解散，拟向烟台经济技术开发区市场监督管理局申请注销登记，清算组成员为吴洪康和林树鑫。

3月下旬，财新在青岛市即墨区走访发现，山东锦华注册地烟清路已改名墨城路，附近居民介绍，此地从未出现过“烟清路725号”的门牌；山东悦华注册地蓝鳌路343号，是一家中障村第三卫生室。两处的附近居民都表示，从未听说过山东锦华、山东悦华或吴洪康、汪亮、林树鑫等人。即墨区行政审批局相关人士告诉财新，山东锦华的工商登记注册是委托第三人办理的。

虽然在全国各地做了1000多个项目，但山东锦华在青岛市很“低调”，仅做了9个项目。青岛市生态环境局即墨分局相关人士告诉财新，山东锦华没有在即墨区做过任何一个项目，也没有与即墨分局进行过接触。李成也表示，此前他在青岛市环评圈子里都没有听说过“山东锦华”这个名字。

然而，山东锦华却将“资质”在全国到处售卖。在一个名为“环保管家网”的网站上，有一项名为“环评公司资质挂靠”的服务，产品价格面议，提供这项服务的公司就是山东锦华。财新从网上找到了20多份山东锦华编制的环评报告，分别联系了其中的部分建设单位。这些单位的负责人大多表示，自己曾将环评事务委托给了本地提供环评服务的公司去办理，没有听说过山东锦华的名字，对环评的具体事务也不了解，他们认为应该是这些本地环评公司“购买了山东锦华的资质”。

裴州称，他曾在QQ群里见过山东锦华的广告信息，卖资质的价格低至500元一份环评报告表。此价格远低于市场平均水平。财新搜集的网络信息显示，以报告表论，卖资质的价钱大多在1000元左右一份。

“山东锦华的资质之前也用过，但去年用它资质的太多了，所以现在已经不用了。”一家河南的环保公司说，“现在改用别家的资质了。”

在网上用林树鑫、汪亮、吴洪康的手机号码搜索，可以管窥他们投身环评市场的一些活动轨迹。2019年12月，林树鑫在“环评爱好者”论坛上注册账号，2020年4月，他发布帖子称“报告表报告书统统特价，一手客户都给中介价，当天上（信用）平台”；5月，他又发帖称，“一手环评资质，没有中间商赚差价，当天上平台当天寄出”。山东锦华成立之后，2020年11月底，吴洪康在百度贴吧“环评吧”上发帖称“山东单位寻环评师”。2021年2月18日，吴洪康也在“环评爱好者”论坛注册账号，并于次日和21日发帖称，“出资质”“一手价！书、表、诚信为本”。2021年3月6日，两人的账号最后一次活动，将上述帖子删除。

李一航（化名）经营着多家环保公司，手下有团队负责环评业务。他结合上述信息向财新推测，林树鑫等三人应该之前就在环评市场做事，可能做过市场营销或中介，攒下资源后自立门户。“虽然怎么运作我不知道，但我怀疑就是圈子里业务员出去做的，我公司都可能有人接私活帮它卖资质。”

“他们应该是新手、小角色。”李一航分析说，因为山东锦华的行为太“扎眼”，有点不计后果。比如靳海燕在信用平台上的信息变更记录有100多条，一天内能变更好几次，他分析每次变更的应该是电话号码。这是因为每上传一次环评，就需要账号绑定的手机号码接收一条验证码短信，单个手机号每天接收的验证码短信有限定次数，只有频繁更换手机号才能实现一天最多45个环评数量。“这是没有任何顾忌了，就是‘搞一把’的感觉。”李一航说。

靳海燕的环评师身份，是山东锦华“卖资质”生意的关键一环。山东省生态环境厅称，靳海燕2011年取得环境影响评价工程师职业资格证，2012年3月在新疆鑫旺德盛土地环境工程有限公司（下称“新疆鑫旺德盛”）首次登记上岗，注册类型为采掘类。2020年9月，靳海燕与山东锦华公司签订劳动合同（期限为2020年9月27日—2021年9月26日），并在注册期间多次变更注册信息。2021年2月20日，靳海燕以“调离从业单位”为变更缘由，在信用平台注销其有关信息。

3月底，财新采访到一位接近靳海燕的知情人士。她向财新透露，靳海燕今年50岁左右，有稳定的工作且从事的职业与环评无关。2011年，靳海燕通过资格考试获得环评工程师职业资格证之后，曾将证件挂在新疆鑫旺德盛，获取额外收入。据公开报道，当时这种将职业资格证“出租”给有需求的公司，自己实际上不参与其业务的“挂证”行为，在很多行业很常见，比如一级建造师、注册岩土工程师、注册电气工程师等都是挂证的热门。靳海燕在新疆鑫旺德胜的“挂证”行为一直持续到2014年、2015年左右，之后的五六年靳海燕没有“挂证”，对信用平台近年上线的措施也不太了解。2020年，由于临近退休，她希望退休后能进入环评行业工作，又产生了“挂证”的想法。

2020年8月，汪亮和林树鑫通过中介联系上靳海燕。在对方提供了营业执照信息后，靳海燕将自己的环评师职业资格证交给了他们，为期一年，并收取了3.5万元的费用。2021年1月，靳海燕被人提醒说，山东锦华做项目太多。她试图要求退还证件时，发现已经联系不上林树鑫等人。

“都是通过微信联系的，后来中介也联系不上这几个人了。”这位知情人士说，“环境影响评价信用平台的账号、密码不在自己手上，注销、签字、上传报告这些事靳海燕都做不了，最后环评师职业资格证书都不知道哪里去了。现在她就是很后悔，估计是不会让从业了。”

该人士还透露，3月中旬，山东有关部门已联系上靳海燕，并请她去青岛市即墨区配合调查，她提供了相关的劳务合同，还留下了自己的签字。另外，汪亮、林树鑫也已经被山东省公安找到。

裴州表示，“挂证”的工程师因为项目数量、项目质量、签字费等问题和环评机构发生矛盾，在业内属于常见的事，如果靳海燕既交出了环评师资格证，又没有掌握信用平台的账号，那相当于失去了控制权，山东锦华就可以绕过她任意签字、接项目、出环评。

财新对比网络上公示的山东锦华编制的环评报告发现，“靳海燕”的签字前后有明显差别，看上去不是同一人的签字。上述知情人士称，靳海燕没有在山东锦华编制的环评报告上签过字，也没有在信用平台上传过任何环评报告。

“皇帝的新衣”

“高产环评师”绝非孤例。“山东锦华事件是一个偶然事件，但也是个必然事件，它倒霉在刚好那个时间段环评报告数量排第一。”李一航说，“肯定还会有类似山东锦华的公司，它只是一个缩影。”

2019年11月19日，微信公众号“环评调查”发布文章《今日环评排行榜，及一个叫“张丽惠”的环评师》，披露张丽惠是福建瑞科工程管理咨询有限公司仅有的一名环评师和编制人员。从2019年11月7日到11月18日的11天内，张丽惠共编制8份报告书和94份报告表，涉及14个省份的五六十个不同县市。

“按规定，每份报告书都需开专家评审会，由环保局主持，项目负责人必须到现场汇报项目情况，并对专家评审会进行拍照、录像，项目送审时，这些资料都要附在档案里。”文章写道，“可见，这11天内，张丽惠最少飞行八次，除此之外，包括双休日在内，其平均每天审阅编制八九份报告表，可谓相当辛苦，堪称环评界的劳模。”

文章发出之后，几天内阅读量上万，张丽惠成为环评圈子的议论对象，她也很快趋于低调。信用平台数据显示，2019年12月，张丽惠大体保持了一天3—5份报告表的“正常数量”，进入2020年后，张丽惠编制的环评数量进一步减少，最后一份环评上传于2020年2月27日，累计编制9份报告书和176份报告表，其中一大半都是在引发关注前完成的。

披露山东锦华一个月后的2021年3月2日，广州绿网发布文章《数据披露环评市场异常经营现象》，对2019年11月1日至2021年3月1日环评师的项目数量进行了统计分析，将1本报告书折算为10本报告表后，结果显示，部分编制主持人负责项目数量远高于普遍人员数量。

广州绿网指出，按照项目数量进行分区间统计，“正常”区间人员数量占比75.33%；“中度｜异常”区间人员占比9.06%，这一区间人均项目数为183.4个，约为中位数的3.1倍，风险相对可控；“极度｜异常”区间占比4.51%，却负责了28.46%的项目，区间人均项目数为465.8个，大致在中位数的4—37倍之间，“该区间人员大概率存在对其经营行为不负责甚至违法经营的情况，对整个环评市场存在严重的危害”。

“绿网整理的这些信息其实都是公开的，就像皇帝的新衣，大家都知道他没穿衣服。”环评师汤贤乱告诉财新，“有人指出来，我们就觉得害臊，没人指出来，就觉得这在行业内是个正常的事情。”

而在此之前，“高产环评师”早已有之。在行业内曾有一名名声较大的环评师谭艳来，人称“谭工”，于2017年6月在重庆丰达环境影响评价有限公司（下称“重庆丰达”）登记为注册环评师。据公开资料，重庆丰达当时具有乙级资质，可以编写一般项目的环评报告表。2017—2019年，谭艳来签字的环评报告遍布全国，在各地被通报记分。

财新走访山东锦华的姊妹公司山东悦华注册地“青岛市即墨区蓝鳌路343号偏东南200米”，发现蓝鳌路343号实质为当地一家“中障村第三卫生室”，偏东南200米是一条小路。当地居民告诉财新，不曾听说过相关公司和人士。

“当时围绕谭工的段子满天飞，什么‘为人不识谭艳来，做遍环评也枉然’，都成了笑柄。”裴州说，“他们最疯狂的时间是2018年下半年到2019年，大概是信用平台上线前后，没人知道谭工到底签了多少份环评，只知道有很多。”一则广东省肇庆市市委机关报《西江日报》2019年8月的新闻显示，当时肇庆市生态环境局抽查发现，肇庆有5家环保咨询公司共同使用重庆丰达的资质，其环评文件编制质量差。此外，还存在冒用签名的情况，其报批的环评文件皆为谭艳来注册环评师主持编制，但从谭艳来本人现场签名笔迹来看，与环评报告编制人员名单表中的笔迹并不一致。

2019年11月信用平台上线后，谭艳来编制的环评数量仍然可观，从2019年11月6日到2020年5月29日，谭艳来负责编制的环评累计201本，其中包括7本报告书和194本报告表。目前，谭艳来在信用平台的状态已经是注销，累计失信扣分共130分，重庆丰达也早被列入黑名单。据财新了解，谭艳来和重庆丰达都已基本退出了环评市场。

到目前，全国各地的环保部门仍在对谭艳来和重庆丰达追加处罚，却无法与之取得联系。比如江苏省生态环境厅于2021年1月27日认定，重庆丰达和谭艳来编制的环评存在质量问题，予以通报批评，并失信记分5分。其公告中写道：“我厅根据全国环境影响评价信用平台上你（公司）登记的地址信息，向你（公司）邮寄了已查明的有关事实和拟作出的处理意见，但因地址信息有误无法与你（公司）取得联系，快件无法送达，现通过本公告向你（公司）送达行政处理事先告知函（见附件）。自公告之日起，经过六十天即视为送达。”

“环评需要一场全面革新”

为何中国的环评行业会产生谭艳来、靳海燕、张丽惠等高产环评师？这是一个监管失灵和市场失灵“交相辉映”的典型故事。

一名在环保领域工作了20多年、曾主管环评的厅级环保官员向财新表示，审批制的问题就是等同于政府背书，使得企业只追求盖章通过，“审批制没有能够完全地落实企业是责任主体，如果这个项目在实施当中有什么问题，反过来先追究审批部门的责任”。

“建设单位几乎所有的精力都放在‘审批通过’上，谁和环保局的关系好、谁能在尽快时间内以最低的成本通过审批，企业就去找谁，‘红顶中介’就成为一个最优的选择。”复旦大学环境与科学工程系教授、城市环境管理研究中心主任包存宽对财新说。

2015年2月9日，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视意见时，指出建设项目环境影响评价方面存在六方面问题：未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在，背后隐藏监管失职和腐败问题；有的领导干部及其亲属违规插手环评审批，或者开办公司承揽环评项目牟利；环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位；把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间；地方环保部门环评审批中腐败问题易发。

实际上，不止“红顶中介”，随着环境质量的下降和公众环保意识的提高，环评制度出现了一系列复杂的问题。生态环境部环境工程评估中心总工程师王亚男曾在2015年发表论文《中国环评制度的发展历程及展望》，认为从2012年开始，环评制度进入问题高发期。她认为，在制度设计上，原环保部只能实现项目前期的环评审批，而难以监管项目建设及运行，环评报告内容过于庞杂，管理方法过度技术取向；在管理体系上，评估部门重研究、轻操作，建设单位重批文、轻落实，环评机构重利益、轻公益，都出现了问题。

乙方环评机构缺乏独立性的问题也随之显现，最突出的是“委托代理关系失范”。北京大学深圳研究生院环境与能源学院教授、中国环境影响评价协会常务理事栾胜基对财新表示，环评机构在接受建设单位委托过程中，实质上接受了建设单位的购买服务，“但环境具有公共属性，在交易过程中环境影响评价机构必须具有独立性，才能保证环境影响评价过程的客观、公开和公正”。以营利为导向的环评服务交易行为，往往有悖于环评所要求的公众价值取向和独立性。王亚男也指出，在长期的环评实践中，环评机构盲目追求经济利益，有些还成为环保违规企业的帮凶。

十几年前就颇为严重的挂证卖资质现象，也正是经济利益驱使的产物。2014年7月31日，环保部发布《关于对62名环评工程师“挂靠”环评机构问题处理的通报》，通报部分环评机构申报的环评工程师并非本机构专职技术人员，实为行政机关公务人员或其他企事业单位工作人员，首次从官方层面对此问题进行披露。《财新周刊》当时报道指出，这些环评师本职工作大多在环保局、环保监测站、环境评估中心甚至环境执法队伍，“挂证卖资质”已是多年的行业顽疾。

“环评制度实行30余年后，无论是社会公众还是建设单位，甚至环评从业人员，都对这项制度提出了批评，环评改革势在必行。”王亚男在前述论文中写道。

2013年9月，时任环保部工程评估中心战略环境评价研究所所长任景明和环境工程评估中心战略环境评价所政策评价室主任耿海清联名发表论文，标题为《环评制度：需要一场全面革新》，其中提到环评体系内部的深层次矛盾和缺陷日益凸显，他们呼吁“提高环境影响评价制度的有效性，需要对环评制度进行一场全方面的革新”。

“放管服”改革未竟

从2015年开始，围绕“放管服”改革精神，环评领域历经了“红顶中介”脱钩、环评机构资质取消、减少行政审批等一系列改革举措。“放管服”改革是简政放权、放管结合、优化服务的简称，其初衷即是放权让利。“‘放管服’改革的实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。”国务院总理李克强曾如此解释“放管服”改革。

前述厅级环保官员认为，近年来的环评改革始终以“放管服”为主线展开，“我们的环评制度在执行当中出现了一些问题，我们叫权力依赖——行政权力的路径依赖，受到了一些社会上的诟病”。

环评制度改革首先从去“红顶中介”开始。原环保部在2015年掀起了“环评红顶中介整治风暴”。那一年，清华大学环境工程专业毕业、长期致力于环境工作的陈吉宁于1月履新环保部党组书记，随后担任部长。两个月后的全国“两会”记者会上，他宣布清退“红顶中介”：“我们决不允许‘卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱’。我在这里向媒体朋友承诺，环保部所属事业单位的8个环评机构，今年率先全部从环保部脱离，其他地方的分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。”陈吉宁说，要进一步加大信息公开力度，把环评项目从环评开始到审批到验收，全部向社会公开，做到阳光环评。

“红顶中介”脱钩之后，环评机构资质审批也随之取消。2017年9月，国务院常务会议建议取消“环评机构资质认定”行政许可事项，并依照法定程序提请全国人大常务委员会修法。2018年12月29日，全国人大常委会作出《环境影响评价法》修改决定，并于当日公布施行，取消了建设项目环境影响评价资质行政许可事项。2019年11月1日，《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》及三个配套文件生效，机构最少只需一名注册环评师即可编制环评，市场门槛大大降低。

在环评行政审批方面，也有一系列弱化审批的措施先后出台。2015年3月18日，环保部发布公告《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》，调整环评建设项目目录，火电站、热电站、炼铁炼钢等项目的环评审批权，由环保部下放至各省环保部门。全国各省份也同样下放，以宁夏为例，2015年12月29日宁夏回族自治区环保厅宣布，农林水利、新能源、交通运输等9个行业类别、约占80%的项目环评，下放至市、县环保部门审批。2016年修订的《环境影响评价法》规定，环境影响评价不再作为项目审批或核准的前置条件，由串联审批改为并联审批，即环评行政审批可以与其他审批程序同步进行；此前环评涉及的5项行政许可中，仅保留建设项目环评1项，报告书的建设项目数量大幅减少；2020年3月，生态环境部推出了环评审批正面清单制度，对10大类30个小类的环评登记表项目实行豁免，对17大类44个小类行业项目实行环评报告书或报告表的告知承诺制审批改革试点。

然而，随着上述改革措施的出台，“谭工”等高产环评师开始活跃起来。2016年，重庆市丰都县环境科学研究所因为“红顶中介”的身份，带着乙级资质脱钩，改制成为重庆丰达；2017年，环评机构资质事前审批取消进入过渡期，业内传闻“资质将不值钱”，使原本就存在的“卖资质”之风更肆无忌惮；恰逢环评审批权下放，市县一级的环保部门技术能力和项目经验缺乏，对环评审核放松。多重因素使重庆丰达和谭艳来应运而生，成为“放管服”改革过渡时期高产环评师的代表。

2018年底《环境影响评价法》修改后，机构资质正式取消，过渡期结束。此后环评市场的环评机构变多了，同时审批项目变少了，备案项目变多了。然而，“高产环评师”之风并未随之减弱。从2018年1月1日至2018年11月8日，重庆丰达有“谭工”在内4名环评师，编制的环评数量合计1609个，日均约5.17个。到了近两年，靳海燕则已经达到日均约12.53个。

“环评这个行业已经乱到可能是有史以来最乱的阶段。”生态环境部一名官员今年4月向财新感叹。环评行业“放管服”改革的目的，是希望通过市场化的手段解决权力寻租的痼疾，然而监管失灵之后的市场失灵，例如层出不穷的“高产环评师”现象，显示出这场改革还远未走完——如改革前许多人担心的那样，事前审批取消之后，事中、事后监管成为行业目前最大的短板。

前述厅级环保官员也向财新指出，环评市场的事中、事后监管存在问题：一方面，企业的主体责任没有落实到位，“好多企业主根本没有读过环评报告书，批复文件都没有认真读过，那肯定是不行的，建设单位应该是全过程地承担责任，建设和使用过程中环境保护措施必须到位”；另一方面，监管部门对环评师和环评机构的管理还有待加强，“现在主要是搞抽查，监管部门那几个人总是忙不过来的，总有疏漏，而且也不一定全懂”。

为何“高产环评师”会不断浮现出来？据财新调查，首先，它满足了一个畸形市场中各方的利益需求。对于建设项目环评而言，甲方即企业，也就是政府文件中的“建设单位”。直到今天，生态环境部门想要落实的项目建设方的环评“主体责任”，仍停留在纸面上，诸多企业对环评的定位和理解仍是一枚“橡皮图章”或“准生证”。一名小企业老板对财新的表态颇有代表性：“环评，我根本不看，我就是要那个审批通过的章。”

“很长一段时间，企业做环评就是想要这个项目的‘出生证’，不做环评，它没法拿到贷款，没法拿地。”包存宽对财新表示，“企业对环评的心态，这几年没有发生根本的变化。”

在这样的心态下，甲方“建设单位”对环评师是否“高产”、环评是否走过场并不在意，也缺乏了解。使用山东锦华环评的建设单位中，接受财新采访的几家负责人都表示，没有怎么关心过环评内容，项目能开工建设即可。

与甲方相应的乙方，即环评的编制单位，可分为两种情况。一种是企业没有有“资质”的环评师，无法生产有法律效力的环评报告，这类企业要开展业务需向山东锦华这类公司购买它手中的环评师“资质”。另一种情况更有意思：有的企业即使自己名下有注册环评师，能独立生产有法律效力的环评报告，也并不排斥去向山东锦华这样的企业购买“资质”——其动力在于“转移风险”和“省事”。

“大家找山东锦华这种公司，一是图它快，二是图它便宜。”李一航说，“还有一个原因就是想转移风险，自己有环评师的也找山东锦华，宁愿多出几百块钱。因为有的环评师还是要‘把关’，环评报告左改右改很麻烦，直接发给山东锦华，他就盖章的。”

“要我说，还好有山东锦华（这种公司）。”一名地方小型环评公司老总告诉财新，“否则有的项目我都找不到人签字。”

香港科技大学环境与可持续发展学部、经济学系副教授何国俊，从经济学角度分析了环评市场的特殊性。他表示，环评市场与普通市场不同，具备一定的“网络外部性”——在环评市场中，环评机构撰写环评，夹在企业与公众之间，环评服务由企业付费，但真正受影响的是公众，而公众并不付费——对于这类市场来说，充分竞争并非好事。

“因为充分的环评市场竞争意味着环评报告服务价格降低、数量增加、质量下降，这对于企业是好事，可以节约成本，但公众利益是有可能受损的。由于公众对此不付费，所以很难起到制约作用。”何国俊对财新说，“原理上来讲，这个市场就不应该变成一个充分竞争的市场，要允许一定的市场势力，类似金融评级机构，让环评机构本身有足够的影响力和独立性，以至于单独的企业很难去影响到它的环评报告。”

复旦大学环境经济研究中心主任李志青也向财新表示，环评市场门槛过低，供给变得相对充足，激烈竞争之下，为了生存，环评机构就要减低成本，或者绕过监管，而监管的不足让市场竞争变得更加无底线。

“比如说没有环评师，我去买资质，会让环评机构成本更低。”李志青说，“所以一个问题是怎么能让环评师物有所值，看重自己的职业，因为现在很混乱的情况下，正常的环评师是赚不到什么钱的。”财新采访过程中也发现，有环评机构已经认为“养”一个环评师太贵，还不如“轻装上阵”，就项目买资质来节省成本。

在此类因为“网络外部性”而出现市场失灵的领域，过于充足的供给可能带来恶性的竞争，也是“高产环评师”出现的深层原因。何国俊表示，在监管上还是需要一定程度上提高准入门槛，但像“红顶中介”的道路肯定不能重复。他建议，一是增加对违规环评机构和个人的处罚力度，二是通过某种机制让其利益来源更多地来自公众。

环评业界人士普遍认为，整治“高产环评师”，既需要加强行政管理部门的事中事后监管，更需要社会和公众参与监督，同时对严重违法的案例追究法律责任。

前述厅级环保官员表示：“目前事中事后监管的高度、力度还不够，很多还停留在要求上，停留在理念上。真做起来，要对环评师追究责任，还涉及其他部门的协调和参与。事中事后监管还没有完全地在法律制度上来进行落实，我认为这是个短板，要来弥补这个问题。”北京理工大学人文学院经济系教授钟惠波分析，降低环评市场门槛没有问题，但目前的实践中，相较于企业，政府才是环评服务的实际接受方，所以理应承担把关责任。“以前，政府通过资质审批来审查机构质量，以部分代替对环评质量的审查，现在放开资质审批之后，政府就需要加大对环评报告的监管，在处罚力度和范围上探索最优区间。”

“弱化了环评审批，将‘红顶中介’的寻租空间挤出后，情况没有发生根本的变化，原因是什么呢？我们后续的监管、事中和事后的管理没有到位。”包存宽认为，环评应该有良好的市场机制，避免“劣币驱逐良币”，“政府是一个规则制定者，是一个市场的监管者，市场里边的乖孩子要保护，熊孩子要进行处罚。像山东锦华这种几个月完成1000多个环评的，如果市场机制正常，就能自然淘汰”。

从目前的实践来看，对“高产环评师”及其背后操盘人的惩罚不过是市场禁入和信用扣分，相比他们所获得的利益，几乎起不到震慑作用。环评师李成评价说：“像山东锦华这样投几个钱，找个环评师，做到什么时候就算什么时候，可能三个月就回本儿了，干一年就赚大了。”

据财新梳理，目前对于环评师的违规行为，顶格处罚一般是五年内禁止从业。2019年，深圳市交通运输局官网发布的深圳湾航道疏浚工程（一期）环评报告书，多处出现“湛江”字眼，涉嫌抄袭湛江航道疏浚项目环评，其环评编制人徐某最终所获处罚为五年内禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作，并失信记分20分。据多名环评师介绍，这已经是实践中的顶格处罚。

在法律层面，环评师造假入刑的法规刚刚颁布。2021年3月1日，《刑法修正案（十一）》正式施行，其中规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。如果有其他情形，还可以处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。不过，目前通过公开信息尚查不到因环评造假被处刑责的判例。

中国政法大学教授曹明德对财新表示，这为处罚措施提供了刑法依据，但目前还没有看到相关判例，希望在司法实践中尽快适用，以起到警示作用。