一、我国农村土地制度就是农民社会保障制度，能不能把土地的社会保障功能分出来？
我国农村有没有社会保障制度？有的！我国农村土地承包制度，不仅是土地制度，同时也就是农民的社会保障制度。之所以一再延长承包期，就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。承包经营权在本质上是农民生活来源的保障，是农村稳定乃至国家稳定的前提。
有研究者认为，家庭联产承包责任制实行以后形成的小块土地承包经营，已经不利于我国农业和农村经济的发展，只有把土地集中到种田能手的手中，形成规模经营，并把农村剩余劳动力从土地上转移出来并进入其他产业，才能使中国农村摆脱9亿农民养活12亿中国人的困境。小块土地只能养活农民，而绝不可能让他们致富。既要把农民从土地上解放出来，又不能使农民因为丧失土地而失去最后的生存屏障，这是我国“三农问题”的症结所在。
显然，如果要深化改革、实现规模经营，就必须把土地流转和建立农村社会保障制度结合起来：只有建立起农民的社会保障制度，才有可能形成进一步深化农村改革的稳定前提，也才有可能让农民自愿让渡土地承包经营权，否则，任何改革都不可能彻底，难以解决中国的农业、农村和农民问题。
二、能否把土地承包经营权用养老金卡替换出来？
笔者的设想是，给持有土地承包经营权的人颁发一张养老金卡，到了持有者60岁时，即可按照现阶段最低生活保障的标准，领取养老金，而条件是交出土地承包经营权。比如说，凡持有养老金卡并让渡了土地承包经营权的农民，在60岁以后，可以像城市居民一样逐月领取养老金。假定以每月120元为最低标准，拥有1个人口的承包地（不管土地数量多少）的农民，可以每月将从社会保障基金管理部门领取120元钱生活费。而不愿意让出土地承包经营权的农民则暂时拿不到养老金卡。
从实际情况看，让大批农民自愿放弃土地承包经营权是不现实的。可能接受这一方案的，应该有这样一些农民：
1.因为政府或经政府批准征地而不得不出让土地承包经营权的农民；
2.已经进城打工多年、有能力在城市里立足，并且所承包的土地一直撂荒、半撂荒或者暂时让给别人耕种的农民；
3.城近郊区已经经商多年、不愿意再当农民的农民；
4.少数思想解放、敢于冒险的青年农民。他们身在农村，但不打算再从事农业，而有意于其他产业，如农产品加工等等，因而可能自愿出让土地承包经营权。他们将是在农村创业的最有前途的新一代农民。
如果政府把他的土地承包经营权置换成养老金卡，相信这些农民不但可能接受，或许对有的人来说是求之不得的。有了这种社会保障彻底解除他们的后顾之忧，必有许多农民自愿通过放弃土地承包经营权来换取养老金卡。
在进行改革试点的时候，必须做过细的工作，对在一定时间内确实无法另谋生路的农民，可以重新发还承包地。
这一改革的实质，是要在保证农村稳定的前提下，把对于具有社会保障功能的土地承包经营权，置换为暂时不可兑现的货币形式，从而使土地这一生产资料成为市场上可以优化配置的资源，而逐步改变它目前被拴死在农民手中、无法参加市场流通和资源配置优化的状况，为盘活这一资源、实现其经济效益最大化创造了前提条件。
三、鼓励支持种田能手成长为种田大户或农场主
只要有土地让出来，就为土地向种田能手手里集中创造了条件。只要有一些成功的例子作示范，并且得到政策的鼓励，进城的农民就会越来越多，让渡出来的土地也会越来越多。
当土地集中到少数种田能手手中、形成一些种田大户或者叫农场主以后，当他们需要招聘农业工人的时候，就会有农民自愿变成领工资的农业工人，在他们有了稳定的工作和收入以后，或许也会为土地的进一步集中作出贡献的。当一些掌握了大块土地、成为农场主的农民因为生产经营的需要雇佣当地农民时，应当逐步像城市的企业一样，为雇佣农业工人建立养老金帐户，使农村社会保障制度逐步普遍形成。
在此基础上，政府应制定政策，鼓励土地流转，让种田能手多承包土地，成为现代化农业企业主。不仅给他们制定一些优惠政策、金融支持，提供一定的政府补贴，更要为他们提供良好的社会化服务。有良好的市场环境和较大的利润空间，也会有来自城市的投资者来到农村，成为新农民。
四、必须有相应的配套措施
农民放弃了土地承包经营权，必须要有新的谋生手段和去处。除了一些人继续留在农村从事各种非农劳动以外，必有许多农民特别是青年农民愿意到城市去，因为许多农村打工仔打工妹早已经在城市里占有一席之地，他们在那里一个月挣的钱比在家种地一年挣得还多。
因此，政府必须在农村实行鼓励从事非农产业的政策，比如，就像给下岗工人和大学生提供创业贷款一样，给那些准备在农村创业的农民提供小额创业优惠贷款，鼓励农村养老金卡持有者创办农业社会化服务企业以及各种农村经济发展所需要的机构和实体，使农村经济真正实现市场化，使留在农村的原农民可以有很多就业机会。
尤其要在城市实行对农民的开放政策，给予农民市民待遇。考虑到现阶段特大城市的就业压力，少数特大城市可以暂缓完全取消限制农民进城的政策，而在许多大城市，特别是中等规模的城市，应当制定欢迎农民进城的政策，即，在就业上放开所有行业和领域，允许农民进入，并且要实行与城市人同等待遇、同等工资水平；政府通过制定政策引导和指导房地产开发商为新进城的原农民提供足够的廉租房，使他们能够尽快在城市立足；取消在实行义务教育时对进城农民子女受教育方面的任何限制，等等。政府必须逐步为离开农村和未离开农村的农民建立失业保险和医疗保险制度，为他们建立较为完善的社会保障制度。
五、农民的养老金的来源
在实行这项改革的时候，由政府支持的农村社会保障基金组织应当同时建立。用于人口如此庞大的中国农民的养老基金肯定是非常巨大的，但本文认为，这笔钱筹集起来应当不是非常困难的。
第一，随着城市化和工业化速度加快，非农建设用地越来越多，这正是筹集巨额农民社会保障资金的良机。按照我国现行征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的价格是市场价格。现在各个城市地价差别很大，但通常都是按亩来征、按平方来拍卖的，征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方面来分，农民得到的很少，导致失地农民问题就十分突出，土地矛盾已成为税费改革之后农民上访的头号焦点。而解决这个问题，正是解决农村社会保障资金的千载难逢的机遇。建议国家采取果断措施，把按照市场价格出让取得的土地级差地租的切出一部分，用作为农民的社会保障基金。而且，这个基金保障的覆盖面应该是从失地农民扩展到全体农民。
从现阶段非农用地的征用情况看，这样做是完全可能的。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济相对发达地方。从因征地发生矛盾比较突出的地区看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%，这些地方都有较强的经济实力，正是有条件解决问题的地方。一些地方因征地造成了一定程度上贫富分化，是时候把这个利益交给农民了。
第二，国家可以考虑在若干年内将农业税中一部分或者全部转为农村居民的养老金基金。
第三，持有养老金卡的农民也应当交付一定比例的养老金。考虑到他们的心理承受能力，考虑到几十年来中国农民的伟大贡献，政府可以给他们免除两年应由他们交付的那一部分养老费，比如说，从第三年开始交纳。好在开始的时候可能只有少数青年农民才敢于毫无顾忌地接受这一新生事物，而他们的养老金将在若干年以后才需要支付，社会保障基金发放部门不会出现支付困难的情况。
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