新增建设用地有偿使用费专题报告(新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法)

这是一起政府主导的土地违法案件

在南充市牛肚坝，有7786.57亩土地被确权为国有河滩地，但未进行过征地、供地以及开发建设。图/南充市自然资源和规划局

2019年4月，南充市桑树坝河滩地确权位置示意图（右） 及实景图。桑树坝有一千多亩集体土地被确权为国有河滩地。图/南充市自然资源和规划局

2019年4月，建设中的南充市清泉坝。清泉坝有1619.36亩集体土地被确权为国有河滩地，其中部分已进行过开发建设。图/南充市自然资源和规划局

征地公告涉及了高坪村4、5、6、7组，严强（化名）是时任的一位小组长，他向《中国新闻周刊》回忆，虽然当时看过征地公告以及赔偿安置暂行办法，但并没有看过四川省批复的征地范围图，心中也从未起疑，“市政府的文件，老百姓不会怀疑那是骗人的”。

严强介绍，村里的老一辈在河滩地上耕种已有几十年，包括他的父母。不过，到2009年时，村里的年轻人更喜欢外出打工赚钱，土地多用来种植自家吃用的蔬菜。

当时，南充市的房价为大约每平方米2000多元，征地赔偿就是按照这个标准来执行。高坪村7组的一位村民告诉《中国新闻周刊》，能拿到这笔赔偿款，他还挺高兴的。据他所知，仅有一户因赔偿价格没谈拢，做了一段时间的钉子户，之后也搬离了村子，五六年后和大家一起住进了回迁房。自始至终，他都从未听说过这片土地曾被确权为国有河滩地，也不知道市政府违法批地一事。

据督察组核实，下中坝片区实际征地7482.78亩，其中3840.1亩土地未取得征地批文，涉及耕地2960.19亩。

在那几年，“小马拉大车”的征地公文，不止一次出现，也不仅限于在这七个被确权为河滩地的片区。有村民在征地的当时就发现了公文的不对劲。红旗坝村位于都京坝，2011年时几个村组被征地，但并不在此次自然资源部通报的违法征地范围之内。一位红旗坝村村民告诉《中国新闻周刊》，当时他曾看到四川省政府批复的征地范围明细，发现涉及他们村组的土地面积不到1亩，然而仅他家被征走的地，就有2亩。

不过，南充市在征地上下足了功夫。虽然公文“小马拉大车”，但赔偿款却让多数村民比较满意。因此，土地也实质上流转到了市政府的手中。调查过程中，曾有人向调查组解释说，村民拿到的钱不是征地的补偿款，而是因为确权国有河滩地，市里要给土地上的有关村民发一笔补偿款，希望以此证明市政府并没有进行违法征地。不过，调查组找到的多份档案显示，下中坝、清泉坝、桑树坝这三个坝区都发过征地公告，且均由市政府相关领导签字盖章。白纸黑字，无从辩驳。

最终，联合调查组认定，从2009年到2014年，南充市无视大量土地未依法取得征地批文的客观事实，无视土地征收的相关规定，明知自身没有批准征收土地的权限，仍违法批准征收了下中坝、清泉坝、桑树坝等三个片区共计7748.24亩集体土地，其中耕地6007.83亩。

截至2019年自然资源部前往调查时，这些违法征收的土地中，已有3212.31亩进行了开发建设。此外，还有国有农用地114.93亩、国有未利用地11.85亩被南充市政府擅自批准使用。共有24宗3235.23亩土地被作为国有建设用地供应。

调查组还发现，即使是批准出让土地这个流程，南充市也存在违法行为。即便是国有河滩未利用地，要变成国有建设用地，也需经过四川省政府批准，而时任南充市政府班子都擅自批准供应。对此，南充市自然资源和规划局副局长郭锡效告诉《中国新闻周刊》，据他们内部调查所知，当时大家认为未利用地是国有土地，可以直接供地，并不清楚需要走这一套批准流程。目前，经过整改，相关机制已经建立起来。

调查组也得知，因违法批准使用土地的行为从2009年持续至2017年，市政府班子成员前后更迭，后来的官员可能并不知道这些土地在前期是违法所得，批准使用土地时，未深究权属就签字同意，也不排除这种可能性。

整改与追责

针对此案，自然资源部联合调查组在南充进行了为期两周的调查。2019年4月，自然资源部与四川省自然资源厅正式对南充市政府违法批地问题联合立案查处。

这是自然资源部挂牌以来，首个部本级直接立案查处的首起地方政府违法批地案件。调查组组长告诉《中国新闻周刊》，一方面是因为该案涉及土地面积非常大，且有大量耕地；另一方面也是因为河滩地确权及违法批地问题在全国并非个案。

自然资源部执法局有关负责人在该案通报时指出，“一些地方对此类问题的严重性、危害性缺乏足够认识。有的地方认为问题症结主要是‘河滩地’没有经过转用审批直接供地，甚至认为在规划计划偏紧情况下，这种做法对于地方解决用地问题不失为一个有效途径。因此，此案的查处，可以给各地方敲响警钟。”

调查告一段落，南充市政府的土地违法事实已经较为明确，接下来的问题是：不少土地已经被开发建设，如何整改？当时拍板的相关领导早已变迁，如何问责？

2018年12月，在南充市自行整改时，南充市政府印发通知，撤销了前任市政府将七个坝区相关土地确权为国有河滩地的文件。但调查组认为，撤销确权只是文件行为，只有将未开发建设的土地退回给相关集体组织，实行农地农用，才是实质的整改。

七个坝区中，雷祖庙、都京坝、牛肚坝、河西坝这四个坝区共计17023.13亩土地，在2011年至2014年间被市政府确权国有河滩地，但仅是文件行为，从未进行过征地、供地以及开发建设。这种情况的整改相对简单，这些土地上的农民多年来仍在耕种，甚至不知道自己承包的土地曾被确权为国有河滩地，如今权属又回到了村集体手中。

而另外三个坝区的情况则较为复杂。桑树坝的全部土地，以及下中坝、清泉坝的部分土地，存在已经征收但未实际开发建设的情况，共4535.93亩。整改中，南充市将这部分土地移交当地集体经济组织，确保农地农用。不过，据《中国新闻周刊》了解，在当年的征地中，村民已拿到安置赔偿款，有部分村民也已搬离。这种情况下如何农地农用，仍然是未知数。

最棘手的是，下中坝、清泉坝还有3339.09亩土地已被实际开发建设，“生米被做成了熟饭”。这其中，至少有商品住宅用地19宗1506.87亩，商业服务用地3宗242.41亩。其中，南充市地标性建筑川东北金融中心就在此处，占地61.15亩。

因已实际开发建设的土地都在嘉陵江畔，调查组对此做了多重考量。他们邀请了国家相关部门就已开发建设范围的土地是否符合河道管理、防洪等规定事宜进行了商讨。四川省自然资源厅也两次组织专家对相关地块的开发定位、生态环境、防洪安全等问题进行论证。最终认定，这些地块不在长江经济带战略环评确定的“三线一单”生态红线范围内，也不在河道范围内，未对行洪安全和坝区周边生态环境造成明显影响。

考虑到这些土地上的多数房屋都已建成并销售，如果拆除会引发社会震荡，根据《行政许可法》第69条“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”这一规定，南充市政府在2019年11月中下旬召开常务会，决定这3000多亩土地的相关批准文件不予撤销，但要补上土地报征的所有程序。

该案调查结束后，联合调查组将案件移送了四川省纪委监察委，追究有关责任人员的责任。根据通报，涉案的8名省管干部、35名非省管干部被追责问责。