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北京市第二中级人民法院行政判决书

（2019）京02行终1166号

上诉人（一审原告）枣庄新中兴进出口有限公司。

被上诉人（一审被告）国家税务总局北京市东城区税务局。

上诉人枣庄新中兴进出口有限公司（以下简称枣庄公司）因诉国家税务总局北京市东城区税务局（以下简称东城税务局）不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

东城税务局于2018年11月29日对枣庄公司作出东税复不受字﹝2018﹞1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号不予受理决定）。主要内容为：2018年10月30日，申请人枣庄公司向本机关提出行政复议申请，要求撤销被申请人国家税务总局北京市东城区税务局第一税务所（以下简称东城第一税务所）认定北京润古恒艺商贸有限公司（以下简称润古公司）开具给申请人的增值税专用发票为失控发票的行为。2018年11月5日，本机关作出《补正行政复议申请通知书》，要求申请人补正相关证明材料。2018年11月22日，本机关收到申请人提供的补正资料。本机关核实，作出认定润古公司开具给申请人的增值税专用发票为失控发票行为的机关是原北京市东城区国家税务局第一税务所（以下简称原东城第一税务所）。2018年7月，因税务机构改革，原东城第一税务所的职责由现东城第一税务所承继。故本案被申请人应为东城第一税务所。经审查，本机关认为，失控发票数据是由开票企业所在地税务机关上传到国家税务总局防伪税控系统中，经过稽核比对，国家税务总局将比对结果逐级下发至受票方主管税务机关。因此，原东城第一税务所认定失控发票并上传数据是开票企业所在地税务机关进行的数据信息采集行为，并非是开票企业所在地税务机关对受票企业直接作出的具体行政行为。本案中对申请人权利义务产生影响的是山东省枣庄市区国家税务局（以下简称枣庄税务局）作出的《税务事项通知书》，不是被申请人的失控发票认定行为。申请人提起的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及《税务行政复议规则》第四十四条第（四）项规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款、《税务行政复议规则》第四十五条第一款的规定，本机关决定不予受理。

枣庄公司向一审法院诉称，一、东城税务局擅自改变行政复议被申请人的做法缺乏法律依据。枣庄公司的行政复议申请是针对北京市东城区国家税务局稽查局提出的，东城税务局事先未向枣庄公司提供任何的书面依据，仅仅电话通知了枣庄公司的代理人，即擅自更改复议被申请人为东城第一税务所，缺乏法律依据。二、原东城第一税务所认定发票失控的行为与枣庄公司存在直接的利害关系，东城税务局应当依法予以受理。原东城第一税务所认定润古公司开具给枣庄公司的增值税专用发票失控，并向枣庄税务局发函，要求对枣庄公司进行税务处理。枣庄税务局据此向枣庄公司发出了《税务事项通知书》，要求枣庄公司做进项税转出。因此，原东城第一税务所认定发票失控的行为与枣庄公司存在直接的利害关系。三、原东城第一税务所在做出失控认定之前，并未作出必要的查证。据枣庄公司了解的情况，润古公司一直与税务机关保持着联系，并未走逃或者失联，且于2017年3月1日还向东城税务局缴纳了9767.72元的税款。失控认定直接影响着枣庄公司的利益，即使现行法律没有明确的规定，原东城第一税务所也应当向枣庄公司送达，为枣庄公司提供陈述和申辩的机会。综上所述，枣庄公司请求法院判决撤销东城税务局作出的1号不予受理决定，并判令东城税务局对其申请进行实体审理。

东城税务局辩称，一、该局是本案的复议机关。2017年4月21日，原东城第一税务所将润古公司开具给枣庄公司的190张发票认定为失控发票。后税务机构进行改革，原东城第一税务所的职责继续由2018年9月30日成立的东城第一税务所行使。根据《税务行政复议规则》第十六条的规定，枣庄公司不服原东城第一税务所作出的失控发票认定行为，应当以该所为被申请人，东城税务局作为东城第一税务所的上级机关，是本案的复议机关。二、东城税务局作出的1号不予受理决定符合法定程序。2018年10月30日，东城税务局收到枣庄公司提交的《行政复议申请书》等资料，并于2018年11月5日要求枣庄公司进行补正。2018年11月22日，该局收到枣庄公司提供的部分补正资料。2018年11月29日，东城税务局作出并向枣庄公司邮寄了被诉不予受理决定。据此，该复议审查程序合法。三、东城税务局作出的1号不予受理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，并无不当。（一）根据北京国家税务局转发国家税务总局《关于认真做好增值税失控发票数据采集工作有关问题的通知》（京国税函[2007]389号）规定：“未按照税务机关规定的期限纳税申报、抄报税或缴纳税款的企业由主管税务机关催报催缴；稽查部门按照规定的时限实地核查，确认企业走逃以及失控发票；发票发售网在上述规定的时限内及时将失控发票录入到增值税失控发票快速反应系统中”，因润古公司有未依法办理纳税申报、未依法缴纳税款等违法行为，原东城第一税务所将润古公司开具给枣庄公司的190份发票认定为失控发票，符合法律规定；（二）原东城第一税务所认定失控发票并上传其数据信息至防伪税控系统的行为，是一个过程性行为，不是一个具体行政行为。主要理由为：第一、原东城第一税务所在认定失控发票后，按照规定将失控发票信息通过防伪系统上传到国家税务总局，国家税务总局接到上传信息稽核比对后再下传到枣庄税务局的防伪税控系统中，从而通过防伪税控系统软件进行认证发票数据与失控发票数据的双向比对。第二、枣庄税务局通过失控发票与抵扣发票信息的双向比对后，可要求枣庄公司暂时转出失控发票所抵扣的税款，该“暂时转出税款”只是一个临时性的处理措施，是作出最终处理决定前的过程性行为，不是一个具有最终约束力的具体行政行为，其对枣庄公司的权益没有最终的影响。第三、枣庄税务局对枣庄公司进行调查核实过程中，应当排除失控发票的认定是否有税务机关的责任及技术方面的原因，如果有上述情形，枣庄税务局在取得相关证明后应当允许枣庄公司使用前述“失控发票”抵扣税款；只有经调查排除失控发票是因税务机关的责任或技术原因导致的情况下，才能最终确认失控发票认定准确，并据此对枣庄公司作出相应处理。四、枣庄公司的诉讼请求及理由没有事实与法律依据，不能成立。（一）关于枣庄公司主张东城税务局直接变更行政复议申请中的被申请人问题。因枣庄公司的申请不符合行政复议受理条件，但基于便民和保护枣庄公司合法权益的行政原则，东城税务局向枣庄公司告知了失控发票认定主体为原东城第一税务所及变更被申请人的事实，枣庄公司的代理人表示同意。因此，东城税务局变更被申请人的行为没有侵害枣庄公司的合法权益。（二）关于枣庄公司主张原东城第一税务所作出失控发票认定前未作必要调查的问题。基于润古公司存在的税收违法行为，东城税务局将其开具的发票认定为失控发票，而由于失控发票认定本身并不直接影响枣庄公司的权利义务，故失控发票的认定过程等亦非属本案的审理范围。综上，原东城第一税务所作出的失控发票认定行为不属于具体行政行为，枣庄公司据此提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，东城税务局作出1号不予受理决定，符合法律规定，请法院裁定驳回枣庄公司的起诉。

一审法院经审理查明，2017年年初，润古公司（销售方）开具给枣庄公司（购买方）190张增值税发票（货物名称为煤炭），价税合计21909009元。润古公司于2017年3月1日向东城税务局缴纳了增值税税款9767.72元，枣庄公司于同年3月抵扣了增值税进项税额3183360.03元。后东城税务局发现，润古公司与上游企业发生交易，并用失控发票抵扣税款，故要求润古公司按规定补缴增值税税款。但润古公司没有补缴税款。2017年4月21日，原东城第一税务所将润古公司开具给枣庄公司的190张增值税发票认定为失控发票，并将上述失控发票数据上传到国家税务总局防伪税控系统中。国家税务总局接到上传数据信息后传送至受票企业所在税务机关枣庄税务局的防伪税控系统中。枣庄税务局在该系统中经过比对发现，润古公司开具给枣庄公司的190份增值税发票，属认证后失控增值税发票，不得作为增值税进项税额的抵扣凭证。枣庄税务局于2017年6月17日对枣庄公司作出《税务事项通知书》，认为枣庄公司已于2017年3月认证抵扣增值税进项税额3183360.03元，按规定应转出上述增值税进项税额3183360.03元，补缴2017年3月增值税额3183360.03元。同时，告知枣庄公司：属于认证后失控的发票，暂不得作为增值税进项税额的抵扣凭证，税务机关扣留原件，移送稽核部门作为案源进行查处。经税务机关检查确认属于税务机关责任以及技术性错误造成的，允许作为增值税进项税额的抵扣凭证；不属于税务机关责任以及技术性错误造成的，不得作为增值税进项税额的抵扣凭证。

2018年7月5日，原北京市东城区国家税务总局与原北京市东城区地方税务局合并成立国家税务总局北京市东城区税务局。原东城第一税务所的职责由2018年9月30日成立的现东城第一税务所继续行使。2018年10月27日，枣庄公司向东城税务局提出行政复议申请，要求撤销被申请人国家税务总局北京市东城区税务稽查局认定润古公司开具给申请人的增值税发票为失控发票的行为。同年10月30日，东城税务局收到该复议申请，并于同年11月5日作出《补正行政复议申请通知书》，要求枣庄公司在收到补正通知后的15日内补正“你公司知道被申请人认定失控发票行为时间的相关证据”、“你公司补缴2017年3月3183360.03元增值税及滞纳金的相关证明材料”、“提供委托代理人执业证复印件及其所在律师事务所指派函原件”。2018年11月22日，东城税务局收到枣庄公司补交的委托代理人执业证复印件及其所在律师事务所指派函原件。后东城税务局电话告知枣庄公司，其将国家税务总局北京市东城区税务稽查局列为被申请人是错误的，应当变更东城第一税务所为复议被申请人，枣庄公司未提出异议，也未进行书面更正。经审查，东城税务局认为枣庄公司与申请复议的行政行为没有利害关系，其提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件，遂于2018年11月29日作出1号不予受理决定。并于次日向枣庄公司邮寄送达。枣庄公司不服，于法定期限内向法院提起行政诉讼。

另查明，枣庄公司至今没有补缴涉案增值税税款，也未对枣庄税务局于2017年6月17日的作出《税务事项通知书》提起诉讼。

一审法院认为，国家税务总局制定的《税务行政复议规则》第十七条规定，对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。《税务行政复议规则》第十九条第（二）项规定，对被撤销的税务机关在撤销以前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。本案中，枣庄公司所诉涉案失控发票的认定行为是原东城第一税务所作出的，该税务所被撤销后，继续行使其职权的税务机关为现东城第一税务所。东城税务局作为东城第一税务所的上级税务机关是本案的复议机关，有权作出相应复议决定。

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，符合行政复议受理条件，应当予以受理。本案中，原东城第一税务所因发现开票企业润古公司存在税务违法行为，故将该公司开具给枣庄公司的190张增值税发票认定为失控发票，并上传失控发票数据到国家税务总局防伪税控系统中。原东城第一税务所实施的上述行为是国家税务总局在防伪税控系统中采取的增值税失控发票快速反应机制的运行模式，属于数据信息采集行为，其目的是防范不法分子利用失控发票骗取抵扣税款。该行为并不直接产生行政法律关系，不是成熟的行政决定，对枣庄公司的权利义务不产生约束力。根据查明的事实，对枣庄公司产生影响的应当是当地税务机关对其作出《税务事项通知书》的行为，且没有证据证明东城税务局存在函复当地税务机关对枣庄公司作出税务处理决定的行为。因此，东城税务局以枣庄公司与所申请复议的行为没有利害关系为由作出不予受理决定，符合法律规定。

关于东城税务局作出不予受理决定的程序是否合法。《行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正申请材料所需时间不计入行政复议审理期限。本案中，东城税务局于2018年10月30日收到枣庄公司提交的《行政复议申请书》等资料，并在5日内要求申请人补正材料，该期限不计入行政复议期限内。后东城税务局在收到枣庄公司补正材料的5日内作出不予受理决定，程序合法。本案复议被申请人应为东城第一税务所，枣庄公司将国家税务总局北京市东城区税务稽查局列为被申请人是错误的。东城税务局仅口头告知申请人变更复议被申请人而未要求申请人进行书面更正的做法欠妥，但是，该瑕疵尚不足以影响枣庄公司的复议权利和行政复议案件的结论。据此，东城税务局以枣庄公司与被复议行政行为不具有利害关系为由，依据《行政复议法》及《税务行政复议规则》的相关规定，作出1号不予受理决定，证据充分，适用法律正确，程序合法。综上，枣庄公司请求法院撤销被诉复议不予受理决定等全部诉讼请求，事实依据和法律依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回枣庄公司的全部诉讼请求。

枣庄公司不服一审判决，持一审相同理由向本院提起上诉，请求撤销一审判决及1号不予受理决定。

东城税务局同意一审判决，请求予以维持。

在一审诉讼期间，枣庄公司在法定期限内向法院提交了以下证据：1.2017年6月17日枣庄税务局作出的《税务事项通知书》，证明原东城第一税务所认定涉案发票失控，枣庄公司的主管税务局对其作出了税务处理决定；2.润古公司的交款凭证，证明润古公司向东城税务局交纳了9767.72元税款；3.在天眼查查到的润古公司的信息，证明工商机关认定润古公司失联时间为2018年8月27日，与税务机关认定的时间不一致。

在一审诉讼期间，东城税务局在法定期限内向法院提交了以下证据：1.枣庄公司的行政复议申请书、委托书、营业执照复印件及法定代表人身份证明、身份证复印件、邮单和记录等材料，证明东城税务局于2018年10月30日收到了枣庄公司邮寄的行政复议申请资料；2.《补正行政复议申请通知书》及邮单，证明东城税务局于2018年11月5日向枣庄公司邮寄送达了补正通知书，枣庄公司于同月7日签收；3.补正材料通知的答复及邮件收件联，证明东城税务局于2018年11月22日收到枣庄公司邮寄的补正材料；4.邮单寄件联及送达记录，证明2018年11月29日东城税务局向枣庄公司邮寄了1号不予受理决定，枣庄公司次日签收；5.本省失控发票信息查询拷屏页，证明2017年4月21日原东城第一税务所在增值税防伪税控系统中录入润古公司的失控发票信息；6.枣庄税务局2017年6月17日作出的《税务事项通知书》，证明枣庄税务局对枣庄公司作出该通知书，东城税务局没有做出任何行政行为。

经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：枣庄公司提供的证据1取得方式合法，内容真实，能够证明枣庄公司所在地的主管税务机关对其作出《税务事项通知书》的事实，但不能证明此事实与原东城第一税务所认定发票失控行为有直接关系，对该证明目的，不予采信；证据2取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，对其主张的待证事实，予以采信；证据3与被诉行政行为的内容无关，不予采纳。东城税务局提供的全部证据取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明其主张的待证事实和证明目的，予以采信。

一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院认证意见正确，故予以确认。

一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。

本院认为，根据《税务行政复议规则》第十七条、第十九条第（二）项的规定，对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。对被撤销的税务机关在撤销以前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。本案中，枣庄公司所诉涉案失控发票的认定行为是原东城第一税务所作出，该税务所被撤销后，继续行使其职权的税务机关为现东城第一税务所。故东城税务局作为东城第一税务所的上级税务机关是本案的复议机关，有权作出相应复议决定。

本案焦点问题为：枣庄公司对于原东城第一税务所认定失控发票的行为是否具有利害关系以及东城税务局作出被诉不予受理决定的程序是否合法。本案中，因原东城第一税务所发现润古公司作为开票企业存在有未依法办理纳税申报、未依法缴纳税款等税务违法行为，故将该公司开具给枣庄公司的190张增值税发票认定为失控发票，将失控发票数据上传至国家税务总局防伪税控系统。该行为是国家税务总局在防伪税控系统中采取的增值税失控发票快速反应机制的运行模式，系数据信息采集行为。国家税务总局在接到上传信息经稽核比对后再下传至枣庄税务局的防伪税控系统，通过防伪税控系统进行认证发票数据与失控发票数据的双向对比；之后枣庄税务局通过失控发票与抵扣发票信息的双向对比，排除失控发票的认定是否有税务机关的责任及技术方面的原因后，再作出相关处理措施或行政行为。据此，原东城第一税务所实施的认定润古公司所开发票为失控发票的行为对枣庄公司的权利义务不产生约束力。另，枣庄公司以国家税务总局北京市东城区税务稽查局作为被申请人向东城税务局申请复议，属于明显错列被申请人名称，东城税务局仅以口头告知方式要求变更被申请人而未要求枣庄公司进行书面更正做法欠妥，此节，一审法院已作出评价，本院不再赘述，但根据枣庄公司提交的复议申请内容，其复议内容及对象指向明确，故东城税务局将东城第一税务所作为被申请人并作出被诉不予受理决定，系对枣庄公司复议权利的行使予以了保障。综上，东城税务局所作1号不予受理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审法院判决驳回枣庄公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。枣庄公司的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各50元，均由枣庄新中兴进出口有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　刘彩霞

审 判 员　金　丽

审 判 员　杨　波

二〇一九年十月三十日

法官助理　励小康

书 记 员　高　元