行政诉讼法第26条司法解释(行政诉讼法若干问题解释第26条)

裁判要旨

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应当告知原告变更被告。这里，告知当事人变更不适格被告是法院的义务，应当对原告所诉被告不适格的情形进行释明和指导。释明的内容包括四个方面：一是告知原告起诉的被告不适格；二是告知其所诉被告不适格的原因；三是告知适格的被告；四是告知其拒不变更被告，则会导致驳回起诉的法律后果。故本案指令原一审法院继续审理后，法院应当对此问题进行审查，并依法向当事人履行释明和指导义务。

裁判文书

陕 西 省 高 级 人 民 法 院

行 政 裁 定 书

（2021）陕行再2号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：咸阳长忠食品有限公司。住所地：陕西省咸阳市马庄镇。

法定代表人：周长忠，该公司董事长。

委托代理人：李浩，陕西至正律师事务所律师。

委托代理人：刘岗，陕西至正律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会城乡规划建设管理局。住所地：陕西省咸阳市秦都区北塬大道。

负责人：侯峰，该局局长。

委托代理人：王磊，该局工作人员。

委托代理人：于艇，陕西渭民律师事务所律师。

再审申请人咸阳长忠食品有限公司（以下简称长忠食品公司）因诉被申请人大西安（咸阳）文化体育功能区开发建设管理委员会城乡规划建设管理局（以下简称大西安文体建设委员会城建局）城乡建设规划行政确认纠纷一案，不服咸阳市中级人民法院（2019）陕04行终4号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年12月25日作出（2019）陕行申401号行政裁定，提审了本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。

咸阳市秦都区人民法院一审认为，长忠食品公司诉咸阳市城市管理执法局、咸阳市人民政府行政强制一案中，三原县人民法院作出了（2017）陕0422行初20号行政判决书，认定了长忠食品公司建筑项目属违法建筑，后经咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决书予以确认。因长忠食品公司诉称的建筑项目属违法建筑已为生效的判决所确认羁束，故长忠食品公司就大西安文体建设委员会城建局作出的《违法建筑物认定书》再提起本案行政诉讼没有法律依据，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（九）项、第六十九条第三款之规定，裁定驳回长忠食品公司的起诉。长忠食品公司不服，提起上诉。

咸阳市中级人民法院二审认为：长忠食品公司诉咸阳市城市管理执法局、咸阳市人民政府行政强制决定一案中，三原县人民法院作出了（2017）陕0422行初20号行政判决书，认定了其建筑项目属违法建筑，该判决已经咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决予以维持。故长忠食品公司诉称的建筑项目属违法建筑已为生效的判决所羁束，一审驳回其起诉并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”故长忠食品公司认为一审未经开庭审理即驳回上诉人起诉，程序违法的理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

长忠食品公司申请再审称：（一）本案的诉讼标的是涉案违法建筑物认定书，而咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决的诉讼标的是，咸阳市城市管理执法局作出的强制执行决定书及咸阳市人民政府作出的行政复议决定书，二案的诉讼标的显然不同，不存在已经被生效判决所羁束的情形。故一、二审裁定适用法律错误。（二）咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决的认定结论，不影响本案违法建筑物认定书的可诉性及其法律上的单独评价，这是两个不同行政行为，故再审申请人有权提起本案诉讼。请求：撤销一、二审裁定，指令继续审理本案。

本院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第九项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；”这一规定的理论基础是既判力，即已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力，体现的是“一事不再理”原则。但本案中，长忠食品公司的诉讼请求是，要求确认大西安文体建设委员会城建局作出的涉案《违法建筑物认定书》违法。而咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决中审查的是，咸阳市城市管理执法局作出的咸城执发（2016）56号《强制执行决定书》和咸阳市人民政府作出的咸政复决字（2017）1号《行政复议决定书》是否合法。上述两案被告不同，审查的被诉行政行为也不同，且咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终46号行政判决中，并未对本案涉诉的《违法建筑物认定书》的合法性进行审查。故一、二审法院以本案诉讼标的被生效裁判所羁束为由，裁定驳回长忠食品公司的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法撤销原一、二审行政裁定，指令原一审法院继续审理。

需要指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案在继续审理中，法院应当对大西安文体建设委员会城建局是否为本案适格被告进行审查。经审查，如认为被告不适格，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，应当告知原告变更被告。这里，告知当事人变更不适格被告是法院的义务，应当对原告所诉被告不适格的情形进行释明和指导。释明的内容包括四个方面：一是告知原告起诉的被告不适格；二是告知其所诉被告不适格的原因；三是告知适格的被告；四是告知其拒不变更被告，则会导致驳回起诉的法律后果。故本案指令原一审法院继续审理后，法院应当对此问题进行审查，并依法向当事人履行释明和指导义务。

综上，原一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：

一、撤销咸阳市中级人民法院（2019）陕04行终4号行政裁定；

二、撤销咸阳市秦都区人民法院（2018）陕0402行初170号行政裁定；

三、本案指令咸阳市秦都区人民法院继续审理。

审 判 长 马小莉

审 判 员 杨成会

审 判 员 涂道勇

二〇二一年二月一日

法官助理 王子曦

书 记 员 铁梦瑶