摘要
（一）总限额？新增限额？调减限额？
新增债务限额决定了当年地方政府的增量举债空间，是打开地方政府债务“前门”的主要增量空间（图表3）。根据财政部公布的数据来看，2017年和2018年地方政府实际发行的新增债券分别占当年新增债务限额的97.5%和99.6%（图表4），即地方政府会将当年新增债务空间全部使用完。
当年新增限额可以留至次年使用吗？从“允许”到“尽量减少”。根据我们的不完全统计，2017年大连当年新增债务限额28亿元并未使用，而是经过财政部同意后结转到2018年使用；而2018年12月，财政部收回了当年深圳市未使用的170.6亿元的新增限额，重新分配给了广东、浙江、天津和新疆4个地区，并要求4个地区在12月发行完毕并使用完毕（图表5）。可以看到，出于提高使用效益的目的，从2018年开始，财政部尽量避免地方政府将当年新增限额结转到次年使用的情况。
核减债务限额的主因是债权人不同意置换的存量债务。根据我们的不完全统计（梳理全部省级地方政府2019年预算调整方案的报告）发现，财政部核减了内蒙古、湖北、云南和青海的债务总限额（内蒙古、湖北、云南和青海分别调减6.4亿元、10.2亿元、14.25亿元和5.2亿元），从各地区公布的原因来看，均为债权人不同意置换的非债券形式存在的存量债务，核减债务总限额并不影响当年新增债务限额（图表6）。
（二）债务余额？核减债务余额？或有负债转化为政府负债？
根据财政部《关于2018年地方政府一般债务余额决算的说明》[2]和《关于2018年地方政府专项债务余额决算的说明》[3]，地方政府可以通过以下三种方式减少债务余额：（1）安排财政预算资金、企事业单位等原债务人资金偿还；（2）推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式等方式消化了部分存量政府债务（仅专项债务）；（3）部分工程款结算后，根据实际情况相应核减了债务余额。
地方债务总限额的制定始于2015年。根据2015年8月楼继伟作的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》[5]来看，财政部指出：“为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂，建议将2014年末地方政府债务余额如数计入2015年地方政府债务限额。按照上述思路，2014年末地方政府债务余额15.4万亿元，加上2015年3月份全国人民代表大会批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元，2015年地方政府债务限额16万亿元。”
2018年对地方政府债务限额内空间的使用政策从放松走向了收紧。梳理发现，2017年《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》和2018年2月份《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》两份文件，均鼓励地方政府积极使用上年末专项债限额高于余额的部分，但2018年5月4日发布的《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》则对这一政策做了收紧，要求发行新增债券不得超过当年新增债务限额（图表11）。
地方公布的文件从侧面证实了限额内空间使用政策的收紧。根据对省级地方政府2018年预算调整方案的梳理来看，仅有天津和山西分别成功使用了10亿元和5亿元的限额内空间，而海南省计划使用65.4亿元专项债限额内空间，由于“债务管控政策收紧，财政部不同意地方利用专项债务空间发行债券”未能使用成功，似乎从侧面印证了财政部对于专项债限额内空间使用政策的收紧（图表12）。
限额内空间的积极意义在哪里？优先用于存量或有负债的处理。既然2.54万亿限额内空间不能用于新增债券的发行，那么其究竟有何积极意义？根据财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，“地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，要优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题”，意味着地方政府债务限额内空间的积极意义在于解决存量或有债务（2014年底8.6万亿或有债务）。上海市2019年向财政部申请了508.8亿元的置换债券额度，用于置换2014年末认定的存量或有债务（图表13）。但从具体表述来看，能否获得财政部批准尚未确定。
[1]http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201512/t20151223_1627720.html
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