会议现场

建议完善证券定义

”证券法修改历经四审，此次修订对证券的定义进行了拓展，适应了资产证券化和资本市场发展的趋势，为统一的功能性的监管打开了突破口。”全国人大常委会委员朱明春说。

作为规范直接融资的根本大法，全国人大代表王晓洁认为，证券法对大力发展直接融资、推动金融供给侧结构性改革意义重大，但现行证券法对证券的定义过于狭窄，导致大量具有证券属性的金融产品游离于证券法调整之外，无法满足现实中市场、监管、司法的需要。

在分组审议中，王晓洁建议在证券法修订中扩大证券范围，将第2条第1款建议修改为：“在中华人民共和国境内，股票、债券、存托凭证、资产管理计划份额、资产证券化产品、有限责任公司股权登国务院依法认定的标准化投融资产品的发行与交易，适用本法；相关证券品种有特殊规定的，从其规定；本法未规定的，适用公司法和其他法律、行政法规的规定。”

山东省人大常委会副主任王良也表示赞同，他建议在现有草案将存托凭证明确为证券的基础上，进一步论证是否可以将基金份额、非公开交易的股权、不动产投资信托份额等参照证券监管，以统一各类融资活动的监管。

做好注册制与相关法律法规的衔接

2018年11月5日，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。2019年6月13日，科创板正式开板。

《修订草案》中提到，拟调整证券发行程序。在规定国务院证券监督管理机构按照法定条件负责证券发行注册的基础上，取消发行审核委员会制度；此外，拟为实践中注册制的分步实施留出制度空间。证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院决定。

对此，全国人大常委会副委员长陈竺认为，考虑到科创版的情况较特殊，建议应有专门制度和专家评估体系对项目的技术含量、上市前景等进行评估后再进入一般评估过程。这一条若不能列入法律，也可以考虑在实施细则中予以体现。

多位委员也强调要进一步做好全面推行注册制与相关法律、法规和规范性文件的衔接。

朱明春更是建议，将四审稿中的“证券发行注册制的具体范围、实施步骤由国务院规定”，把“具体范围”删掉，就是“由国务院制定实施步骤”，而不是有的范围实施有的范围不实施。

为了使注册制得到更好实施，全国人大财政经济委员会副主任委员刘新华建议关注四对关系：

一是关注并处理好交易所之间的关系。如何防止交易所为吸引更多的上市资源，而在审核过程当中降低或是变相降低审核标准的问题，应该予以高度关注；二是处理好证券交易所与证监会职责之间的关系。应当关注并协调好监管部门与交易所的职责划分，压实交易所的审核责任，做到权责一致；三是构建动态的上市与退市的关系。不能只进不出，要切实实行严格的退市制度，真正做到市场的淘汰机制；四是全力处理好放权与防止滥用权力的关系。刘新华建议在证券法通过以后，证监会进一步做好对新证券法的解读工作，使市场上对注册制有一个更全面的认识和理解，将注册制体制下的投资者保护制度做实做好。

中小投资者可默示加入诉讼

对于中小投资者，朱明春认为应该给予他们更充分的保护。他建议，针对证券市场投资人数众多、单个投资者对违法行为，比如欺诈行为，起诉成本高、起诉意愿不强等特点，中小投资者不用提任何诉讼、也不要做任何手续就可以默示加入诉讼，诉讼成功就应该自动地给这些中小投资者给予补偿，除明示的诉讼以外，不需要投资者再去登记、申请。

延伸到对全体投资者的保护，全国人大常委会委员那顺孟和建议, 增加有关证券市场公益诉讼制度的规定，即针对受侵害者众多的内幕交易、操纵市场等违法行为，如果没有合适主体或者合适主体不提出诉讼的，由检察机关提起公益诉讼，以切实保护投资者的合法权益。

谈及投资者赔偿问题，全国人大常委会委员刘季幸建议，《修订草案》第222条规定的“依照本法收缴的罚款和没收的违法所得，全部上缴国库”，建议该条在可能涉及投资者赔偿的情况下，可将罚款和违法所得暂时存入投资者保护基金专门账户，在赔偿投资者损失后再上缴国库。

全国人大常委会委员吕薇也建议，《修订草案》要在合适的地方讲清楚行政处罚和追究民事责任二者的关系。行政处罚和投资者追究民事赔偿责任是可以并行的，哪个先哪个后，特别是在赔偿上先后如何确定，建议在法律中进行明确规定。

“双备案制应该比单备案制更好”

《修订草案》拟规定，除证券投资咨询服务机构采用核准制外，对于会计师事务所、律师事务所等机构“从事其他证券服务业务，应当报国务院证券监督管理机构备案。”

此款规定引发委员、代表关注。南都记者注意到，至少有包括全国人大常委会委员刘修文、韩梅、那顺孟和、谢广祥、邓力平、陈文华、廖晓军、卫小春，全国人大财政经济委员会副主任委员史耀斌，全国人大宪法和法律委员会委员闫傲霜等在内的10位委员提出要实行多部门备案制。

刘修文指出，《中华人民共和国会计法》第7条规定，国务院财政部门主管全国的会计工作。第8条规定，国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。《中华人民共和国注册会计师法》第5条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。财政部、证监会《关于会计师事务所从事证券期货相关业务有关问题的通知》规定，会计师事务所申请从事证券期货相关业务向财政部、证监会两个部门备案。

因而，刘修文建议，结合有关法律规定以及现行做法和会计师事务所证券资格相关改革安排，将此处修改为“从事其他证券服务业务，应当报国务院有关部门和证券监督管理机构备案”。

在强调同现行体制相衔接的同时，全国人大常委会委员韩梅表示，财政部是注册会计师行业的主管部门，掌握的情况更加全面，承担着行业建设与发展的重要职责，改为“双备案”，由财政主管部门会同监管部门共同实施，有利于发挥各自优势，推动行业发展，更好地发挥注册会计师行业为资本市场提供鉴证类服务的作用。

全国人大常委会委员邓力平进一步解释道, 财政部是注册会计师行业主管部门，如果证券法修订草案只授权证监会一家备案，不符合中央关于部门职责划分的规定，财政部作为行业主管部门职能的发挥会受到影响，也会造成注册会计师法、会计法和证券法之间的潜在法律冲突，“因此双备案制应该比单备案制更好”。如果能够采纳这个建议，财政部和证监会应当相互配合、相互支持，尽快就后续作出细化的规定，以有利于注册会计师行业和整个资本市场的健康发展。

此次证券法修订已历时近5年，经历四次审议。

“四年多时间里，四次审议、作出两个决定。”徐绍史说，这部法的修订历时之漫长、过程之艰难，是人大立法史上不多见的。

全国人大常委会副委员长沈跃跃也表示，若此次证券法修订草案能通过，之后要加大对法律解读宣传和贯彻实施工作，使资本市场和社会各方面充分认识到这是一部维护证券市场秩序、营造公开公平公正的投资环境、促进和提升投资者对证券市场信心的法律，着力推进新证券法落地实施，依法促进资本市场健康可持续发展。