公司登记管理条例的制定主体(中华人民共和国公司登记管理条例实施细则)

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2022年3月1日起施行的《市场主体登记管理条例》明确区分了市场主体登记管理的主管机关和登记机关：条例第五条规定，主管机关是县级以上市场监管部门，主要职责是加强统筹指导和监督管理；条例第七条规定，登记机关是承担市场主体登记工作的部门（条例中简称“登记机关”），主要职责是优化市登记办理流程，提高登记效率，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办，提升市场主体登记便利化程度。

从以上规定来看，登记机关管登记，主管机关管监督管理，分工很明确。但是，条例将登记违法行为的调查权和处罚权授予了“登记机关”，而没有给“主管机关”，使基层执法人员无比困惑，甚至不敢执法了。

以烟台市为例，根据山东省深化相对集中行政许可权改革要求，内资企业的登记机关是行政审批服务局，如果内资企业提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记，依照条例规定，应由登记机关（行政审批服务局）进行调查并处罚，主管机关（市场监管部门）不再具有调查权和处罚权。

除了条例，其他法律法规中有没有依据？《公司法》只是规定了“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记”，但没规定“登记机关”是谁。《公司登记管理条例》规定了“工商行政管理机关是公司登记机关”，但它已经被《市场主体登记管理条例》废止了。

法律法规和现实脱节。2018年设立行政审批服务局的时候，只是把登记职责划转给了行政审批服务局，相关行政处罚等执法职责仍保留在主管机关（市场监管部门），行政审批服务局既无执法队伍，其三定方案上也无执法职责。这就出现了登记机关有法律法规依据、但没有现实条件执法，主管机关有现实条件、但没有法律法规依据执法的两难境地。

有的执法人员认为，根据《行政诉讼法》《行政处罚法》有关规定，没有依据的行政处罚是无效的，属于重大且明显违法，宁可不执法也不能明知故犯，等有权机关作出解释再说。

但是，这又面临巨大的追责风险，因为经济社会发展不可能按下暂停键，如果对登记违法行为听之任之，一旦追起责来，行政审批服务局和市场监管部门都难辞其咎，而且市场监管部门被追责的概率要更大一些，因为行政审批服务局可以拿出《山东省人民政府办公厅关于深化相对集中行政许可权改革规范市县级行政审批服务工作的意见》（鲁政办字〔2020〕85号）、《烟台市人民政府关于推进相对集中行政许可权改革组建市行政审批服务局的实施意见》（烟政发〔2018〕23 号）等文件抗辩，市场监管部门能用什么抗辩呢？

鲁政办字〔2020〕85号文规定：“进一步明晰审管职责边界。严格遵循‘谁审批谁负责、谁主管谁监管’的原则，依法界定行政审批服务局、行业主管部门及相关执法机构之间的职责关系，逐项理顺职责分工，明确职责边界”。烟政发〔2018〕23 号文规定：“建立审管互动机制。对审管分离的行政许可事项,按照‘谁审批谁负责、谁主管谁监管’原则,行政审批服务局负责行政审批事项办理所需的受理、审查、决定、送达等基本程序环节,并对行政审批行为及后果承担相应责任。行政主管部门负责制定详实的行政审批事项办理条件、资料要件、办理程序、流程和标准,承担行业发展规划、政策研究、事中事后监管职责和监督审批行为,依法开展行政处罚、行政强制、行政监督等行政执法工作。”

这些文件都明确了：虽然设立了行政审批服务局，但它只负责登记事项，行政处罚等执法工作依然由主管机关（市场监管部门）负责，也即“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则。

解决问题的关键也许就在“谁主管谁监管”这六个字上。《行政处罚法》第十八条第二款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）规定：“实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制”。

也就是说，虽然作为行政法规的条例将登记违法行为的调查权和处罚权授予给了登记机关，但省级人民政府可以将这些权力交由主管机关（市场监管部门）行使。

综上，在实行相对集中行政许可权改革的省份，市场监管部门不是《市场主体登记管理条例》的执法主体，但是可以根据省级人民政府的决定获得相应执法权。