税收征管法的税务处罚弹性(行政处罚法与税收征管法的适用原则)

偷税罚款是偷税数额的半倍以上五倍以下，弹性幅度较大！

问：现行《税收征收管理法》规定对偷税的罚款是偷税数额的半倍以上五倍以下，弹性幅度较大，税务机关有较大的自由裁量权。请问，税务机关在实际执法中如何适当实施罚款自由裁量权？在立法上是否打算作些相应的改进？

答：根据《税收征收管理法》第六十三条规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

现行《税收征收管理法》对偷税罚款的规定，弹性的确较大，税务机关有较大的自由裁量权。为应对自由裁量权可能带来的执法随意性大、滥用职权、执罚畸轻畸重等问题，国家税务总局依托信息化建设，以进一步完善监督制约机制为核心，不断完善税务稽查内部横向和纵向制约机制，强化税务局对税务稽查执法的监督控制，依法保障纳税人权利，从税收违法案件的选案、检查、量罚、执行、事后救济、执法责任追究等几个方面，对自由裁量权都进行了全方位控制，其重要执法环节全部实现了集体研究、决定，处理、处罚决定公开，法律监督和社会监督多举并重，切实依靠严格的程序和权限控制自由裁量权的行使。国家税务总局着力采取了以下几方面措施：

一是不断完善税务稽查内部横向和纵向制约机制。根据《税收征收管理法》及其实施细则确定的征收、管理、稽查、行政复议和稽查的选案、检查、审理、执行相互分离、相互制约的工作机制，国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》及其相关配套税务稽查文书，进一步完善稽查内部横向制约机制，每个案件的查办都要经过层层把关，定案处理由集体研究决定，使稽查执法办案各环节紧紧相扣，并纳入税收征管信息系统（CTAIS）管理，做到步步、时时严密监控。国家税务总局制定的《税务稽查案件复查暂行办法》和《重大税收违法案件督办管理暂行办法》，科学调配稽查执法力量，力求不断规范税收违法案件复查制度，加大税收违法案件督办力度，完善稽查系统纵向制约机制。税务稽查业务及税务处理、处罚都要公开，接受职能监督、社会监督、舆论监督，促使税务稽查执法更加公正、透明，确保所办每一起案件的处理做到实体公正、程序公正、规范高效，经得起实践检验和历史考验。

二是严格实施重大税收违法案件集体审理制度、执法督察及纪检监察相关制度，强化税务局对税务稽查执法的监督控制。根据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》和《重大税务案件审理办法》相关规定，对重大税收违法案件，稽查局应当报所属税务局案件审理委员会集体审理决定。税务系统督察内审部门、监察部门可以对税务稽查工作中可能存在的执法随意性过大、办人情案、滥用自由裁量权等问题进行执法督察、监察。

三是依法保护税务稽查对象的各项权利，限制和控制滥用自由裁量权。《税收征收管理法》和《行政处罚法》针对调查取证、听证、作出处理处罚决定都规定有较为严格的执法程序。在实施稽查过程中，当事人可以陈述、申辩，可以与税务机关及其检查人员交换意见；拟作出税务行政处罚的，《税务行政处罚事项告知书》中要告知当事人依法享有陈述、申辩及要求听证的权利；对当事人的陈述、申辩意见，检查人员和审理人员应当认真听取和严肃对待，提出判断意见；当事人要求听证的，应当依法组织听证。当事人陈述、申辩意见都要写入稽查报告和审理报告。国家税务总局设定的《税务稽查工作底稿》等一系列相关税务稽查执法文书都要求被查对象及相关当事人签署意见。如纳税人及其他当事人认为税务机关税收处理处罚决定违法或不当，其合法权益受到侵害的，可以依法向上级税务机关申请行政复议，或依法向人民法院提起行政诉讼。

必须指出，仅从《税收征收管理法》相关条文规定看，针对偷税，50%以上5倍以下罚款的裁量空间较大，但从税务稽查执法情况看，实际可应用的裁量空间并不大，实际罚款倍数较低。税务机关执法目的不是获取高额罚款，而是为了惩戒教育税收违法者、警示教育其他纳税人。税务机关在作出行政处罚决定时，要充分考虑当事人违法程度、后果，并考虑其实际履行能力等因素，以依法保护当事人基本的生存权利。对有法定从轻、减轻或免予处罚情节的，依法给予从轻、减轻或免予处罚。目前税务机关实际掌握的罚款倍数普遍较低，大部分案件罚款一般在不缴少缴税额50%—1倍之间量罚；情节严重的在1倍—2倍之间量罚；情节特别严重的在2倍以上量罚，但实际应用极少。

下一步修改《税收征收管理法》时，建议立法机关考虑立足于我国现实情况，参鉴国外相关立法经验，改进我国偷税罚款标准，适当降低法定幅度，限制行政处罚自由裁量空间，同时考虑与刑事处罚的衔接协调，实现罚当其责、过罚相当。其他类似倍数过高、幅度过大的罚款措施，也应统筹考虑、适当调整。

日期：2014.3.28