崔梦雪 东南大学法学院硕士研究生。
四、查完善我国个人信息保护的行政法制度的建议
（一）选择适当的立法模式
国际上已有许多国家形成了相对完善的个人信息保护制度，在立法模式上主要体现为三种立法类型，分别是以美国为主的分散立法模式、以德国为主怎么的统一立法模式和以日本为主的两种相结合的立法模式。由于各国的社会经济发展和历史文化传统存在不同，我国在学习与借鉴的过程中也应当立足本国国情，平衡利弊，选择出一个适合我国现实需要的立法模式。美国的分散式立法是针对不同领域制定各自专门的法律规范，并且十分重视行业的自我约束，这种模式的优点在于更加灵活、更具有针对性，但是也存在保护范围受限、标准程序不统一等弊端。德国采取的统一立法模式则更加重视法律的稳定性和统一性，制定一部可以统一适用于行政机关和非行政机关、不分部门领域的个人信息保护法，但是相应地了也会存在不能及时跟进社会发展速度等缺点，容易对市场经济的灵活发展造成束缚。日本虽然在立法模式上主要借鉴了德国，确立了统一适用于公共部门和非公共部门的基本原则，但是在具体的规则设计上可以看到很多美国模式的影子，在需要特殊保护的领域允许制定个别法，有针对性地进行调整和规范，另外也鼓励非公共部门进行行业自律，创设了一种适合本国国情的统分相结合的模式。
基于我国悠久的成文法历史传统，以及我国目前个人信息保护的立法现状呈现出的立法层级偏低、立法领域分散混乱等问题，迫切需要出台一部统一细致的个人信息保护法予以规范，目前我国已经形成了专门的个人信息保护法（草案），并提交至全国人大常委会审议。另外，由于我国相关理论发展还不够成能熟，相关主体以及公民自身的保护意识也都略显淡薄，既无法立马做到像德国一样出台一部足够健全的个人信息保护法，也无法像美国一样在政策引导之下重点依靠行业自律。因此我国可以借鉴日本的先进经验，充分学习不同模式的优点，首要任务是先制定出一部个人信息保护法以统筹我国有关个人信息保护方面的所有法律文件，明确其基本原则、适用范围、相关概念以及信息主体所享有的权利，区分国家机关和非国家机关各自应当遵循的规则、程序和义务，细化法律责任的认定和处罚标准等。同时，在法律和政策的协同指导下重视起行业自我管制、被自我约束的积极作用，充分发挥其能够快速适应新变化并能及时调整等优势。
（二）明确个人信息的范围和种类，实行分类分级保护
如前文所述，大数据时代下个人信息作为一类有着丰富价值的战略资源，不仅具有人格尊严和人格自由价值，还存在很高的商业利用价值和公共管理价值，其背后所代表的是不同利益主体之间的冲突与平衡关系。因此为促进我国社会经济的发展，提高政府公共管理与服务的效率，不能对所有类型的个人信息都提供绝对的保护，需要在制定法律的过程中对个人信息进行明确的分类，在此基础上分别提供不同级别的保护强度，从而兼顾各主体的合法权益，找到其中的平衡点。
首先，在相关立法中应当明确个人信息的基本范围，各行各业需要重视和保护的个人信息多少会存在不同，应根据其自身特点划定该领域需要保护的个人信息，从而提供有针对性的、合理有效的保护。其次，为达到各方利益的平衡，需要区分不同种类的个人信息以提供不吊销同程度的法律保护。目前学界多数赞成将个人信息分为个人敏感信息与一般（非敏感）信息，其中，个人敏感信息主要指的是涉及个人隐私，一旦公开会对个人生活造成重大的不良影响，具有高度私密性的这部分信息，因此法律在保护这类个人信息时需要提供高强力的吊销保护，严格限制其他利益主体的收集利用等行为，只有在特定情形下且具有充分合理、正当的理由时，以显著方式告知并经过信息主体的同意才可以在必要限度内处理和使用。而对于一般个人信息，则需要由个人信息主体作出一定的让渡，按照法律规定的原则和程序允许相关主体在合理范围内收集和公司利用，比如需要有正当的收集利用个人信息的目的，在收集、利用个人信息时除了需要得到个人的同意以外，还应当对其进行去身份化的处理，使得这些信息达到无法指向具体个人的标准等。另外，在构建个人信息保护的行政法律制度中同样也需要重视起如何协调个人信息保护与政府信息公开之间的关系，后者在保障公民的知情权，推进政务公开、透明、高效等方面发挥着至关重要的作用，然而其背后所代表的公共利益与个人信息保护制度所维护的个人利益之间的矛盾与冲突同样不档案容忽视。为有效实施公共管理，行政主体可能需要搜集大量的个公司人信息，此时如果不加选择地将这部分内容对外公开，不仅会对个人的合法权益造成损害，还可能会给不法分子以可乘之机，导致个能人权益遭受二次侵害，因此如何协调两者之间的关系同样是个被人信息行政法查到保护过程中需要重点解决的问题之一。落实到实践中可以细化相应的法律规定，政府信息公开条例虽然已经体现了这一思想，但仍存在立法层级不够高、具体内容和程序不够详细等问题，因此在之后制定个人信息保护法的过程中还需要重视两者的衔接问题，明确平衡两者关系所应遵循的原则。比如可以将行政法中的比例原则内化进去，在公开信息与否涉及个人利益与公共利益之间的冲突时，应当首先坚持以维护公共利益为优先，但是需要将公开的信息范围划定到合理的范围内，尽量减小信息的可识别性，将个人利益可能受到的损害降低到最小。
（三）设立专门且独立的个人信息保护监管机构
目前我国暂时还未形成一部统一的个人信息保护法，有关监管机构的规定散见于各领域各层级的立法文件当中，很容易产生权力关系混乱、权责不统一等问题，导致在发生违法行为时极易出现各部门之间相互推诿，并且难以问责到具体部门的情况。因此为确保法律规定得以有效执行，我国有必要设立一个专门且独立的行政监管机构对个人信息的收集、处理和利用等各个环节进行管理和监督，贯彻在事前、事中、事后的各个方面。
其职能可以包括事前的审查制度，即通过登记、许可等方式对相关主体收集、处理和利用个人信息的行为怎么进行形式审查与实质审查，实质审查的对象可以包括收集利用的目的、范围、方式和程度是否真实合法等。其次，还可以通过定期汇报、突击检查等方式对相关主体处理个人信息的行为进行事中的检查和监督。同时还要赋予行政监管机构一定的强制力，允许其依职权或依申请对疑似违法收集、处理和利用个人信息的行为进行调查和追责。
另外还应当保证该行政监管机构的独立性，实行从中央到地方、自上而下的垂直领导制，充分保障其能够独立行使职权而不受其他行政机关的干涉，全面公正地监督各类主体收集、处理和利用个人信息的行为，从而有效促进公正执法，提高监管工作的效率。
（四）完善个人信息保护的行政救济制度
健全的救济制度是维护社会稳定与保障权利实现的关键一环。在公民的个人信息受到行政主体的侵犯时，需要一个完善营业执照系统的行政救济制度作后盾。目前在我国行政法领域里占有重要地位的救济途径主要有三个，分别是行政复议制度、行政诉讼制度和行政赔偿制度，这几种同样也是保护个人信息的重要救济方式。
第一，在行政复议和行政诉讼之间的衔接关系方面，我国主要规定了自由选择制、复议前置制和复议终局制。在应用到个人信息保护中时，由于行政复议和行政诉讼各有其利弊，行政复议制度在时间效率上更加快捷，可以在查到个人信息遭受侵害后提供及时的救济，而行政诉讼制度在司法机关介入之下则更具有公正性，因此在个人信息保护的救济制度中，可以规定由信息主体自由选择采取哪种方式维权。如果选择申请行政复议，应当由上文提到的专门的个人信息保护监管机构来担任复议机关，以保证复议结果更加专业和公正。第二，行政赔偿在行政救济制度中同样属于不可缺少的角色。然而我国当下的国家赔偿法划定的行政赔偿的适用范围比较窄，只有人身权和财产权受到行政主体侵害时才可以请求行政赔偿，没有涉及人格权等其他权益。但是在实践中，公民的个人信息一旦受到不法侵害，不仅会造成一定的财产损失，精神上也可能会遭受严重的损害，仅凭目前的行政赔偿制度无法实现合理的救济。因此我国还需要进一步修改和完善国家赔偿法的有关规定，扩充行政赔偿的适用范了围，在公民的个人信息受到行政主体非法侵害时也能享有取得行政赔偿的权利，切实保障信息化时代下人们档案所产生的新诉求。
在人类已经步入大数据时代的今天，对个人信息的收集、存储、加工与利用变得越来越日常化、简单化，个人信息的独特价值在为人们的生活提供便利、促进社会经济发展的同时，各类非法侵犯公民个人信息的问题也相伴而来，营业执照个人信息保护问题急需引起人们的关注与重视。同时，在行政权力不断扩张的趋势下，公民的个人信息还会遭受来自行政主体的不法侵害。然而我国行政法领域在个人信息保护方面的研究尚处于起步阶段，相关法律制度还不够完善，无法有效保障公民的合法权益。因此需要我国充分重视起个人信息的行政法保护功能，尽快落实相关立法活动，积极推进我国关于个人信息保护的行政法制度建设，从而在大数据的时代潮流中发挥出关键作用。
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