取消矿产资源补偿费规定(矿产资源补偿费征收管理规定)

编者按

在自然保护区内矿业权退出过程中，无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后，矿业权人经过合法程序取得的探矿权、采矿权，都是应受法律保护的用益物权。政府及其相关部门出于保护自然保护区生态环境需要关闭矿山的，应对探矿权人、采矿权人进行补偿。本案系因自然保护区内矿业权退出补偿引起的纠纷，法院经审理认定，因地方政府关停矿山的行政行为对采矿权人的合法财产造成了损失，地方政府负有作出行政补偿的法律义务。

一、基本案情

A矿业公司拥有某锑矿采矿权，采矿许可证有效期至2013年12月31日，开采范围与B县某省级森林公园有重叠。2015年7月21日，B县经信委向县安监局发函，称根据环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》要求，经请示县政府分管领导，同意A矿业公司锑矿依法退出自然保护缓冲区，不再组织生产。2015年12月25日，B县人民政府作出关闭A矿业公司锑矿的决定。

2015年10月30日，B县经信委与A矿业公司签订补偿协议，约定由县经信委通过招投标形式确定具有国土资源部颁发资质的评估机构对采矿权进行评估，其他资产由双方共同认可的其他具有相应资质的评估机构进行评估。同年12月30日，县经信委与矿业权评估机构签订矿业权评估委托合同书，约定在2016年2月15日前向县经信委提交正式评估报告。矿业权评估机构提交采矿权评估报告后，因双方履行补偿协议问题过程中发生争议，县经信委委托律师事务所发函，称对矿业权评估机构出具的采矿权评估报告不予接受。A矿业公司于2016年5月单方另行委托具有国土资源部颁发资质的矿业权评估机构进行了采矿权价值评估。A矿业公司与B县人民政府未能就补偿数额达成合意，A矿业公司遂向人民法院提起诉讼。

二、诉讼双方主张

A矿业公司：

A矿业公司拥有合法有效的采矿许可证，投资进行了矿山建设，其合法财产权利应受到保护，B县人民政府关闭矿山的行为导致其财产受到损失。B县人民政府授意县经信委与其就补偿方法及途径达成协议，并已委托评估公司开展评估。由于B县经信委阻挠矿业权评估机构提供工作成果，A矿业公司自行委托矿业权评估机构进行采矿权价值评估，出具了采矿权价值评估报告，该报告具备法定效力。为此，A矿业公司以B县人民政府为被告，请求法院判令B县人民政府按照评估价值向A矿业公司进行补偿。

B县人民政府：

根据《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）的精神，对于退出自然保护区的矿山采取差别对待的补偿方式。

具体来说，对于采矿权到期的，如果采矿许可证年限和矿产资源开发利用方案确定的服务年限一致，到期依法办理注销登记手续，不需要给予采矿权人补偿。如果采矿许可证年限短于矿产资源开发利用方案确定的服务年限，采矿权人申请延续，因非采矿权人原因不予办理延续登记的，需给予采矿权人补偿。由于不同的技术水平、开发设计方案及实际建设水平等，可能投入经费数额差距巨大，具体数额应当经政府相关部门核定或专业机构审计、评估。A矿业公司提交的评估报告无论是假设条件、还是评估方法等方面，均有违评估的客观、实际、科学原则，故该评估报告不能作为判决依据。

三、裁判结果

法院经审理认为，B县人民政府作出的关闭矿山决定是直接针对特定对象A矿业公司所作出的关闭决定，对A矿业公司的权利义务产生了实际影响，且通过执行该决定的相关职能部门的执行行为外化，属于对外发生法律效力的行政行为。因该行政行为的执行对A矿业公司的合法财产所造成的损失有作出行政补偿的义务。根据环境保护部、国家发展和改革委员会等10部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》的规定，B县人民政府应对关闭在自然保护区内的A矿业公司锑矿作出差别化的补偿和退出方案，在保障合法权益的前提下，A矿业公司锑矿依法退出自然保护区核心区和缓冲区。故A矿业公司请求B县人民政府行政补偿符合上述规定，B县人民政府应依法履行上述规定的职责。

虽然在B县人民政府的授权下，县经信委与A矿业公司签订了补偿协议，但最终未能就补偿达成合意。B县人民政府作为作出关闭决定的行政机关在两年多的时间内未能按照法律规定作出差别化的补偿和退出方案，属怠于履行行政职责，已构成不履行法定职责，依法应予以纠正。作出差别化的补偿和退出方案属于要式行政行为，行政机关应当作出书面决定，不应采用拖延的方式不作决定。据此，一审法院判令B县人民政府对关闭的A矿业公司锑矿作出补偿和退出方案。

四、法律分析

1、自然保护区内矿业权退出时，矿业权人的合法权益应受法律保护

《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》规定：“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”

因此，无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后，矿业权人经过合法程序取得的探矿权、采矿权，都是应受法律保护的用益物权。

2、自然保护区内矿业权退出时，补偿主体如何确定？

在自然保护区内矿业权退出过程中，往往由地方政府及其部门作出关闭矿山、责令停产等书面决定，以及通过停止办理用地手续、不予进行项目审批等方式达到关停矿山的目的。本案中，法院认定B县人民政府作出的关闭矿山决定对A矿业公司的权利义务产生了实际影响，且通过执行该决定的相关职能部门的执行行为外化，属于对外发生法律效力的行政行为。在此情况下，地方政府作为行政主体，应依法履行行政补偿义务。

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吴永高律师，北京金诚同达律师事务所合伙人。长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作，曾在原国土资源部法律中心工作多年。现为自然资源部法律顾问、中国矿业联合会法律专业委员会副主任、中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、中国矿业大学法律硕士校外导师、中国地矿经济法学分会常务理事。