四川省都江堰市西南，有一座被当地人称为“四川之肺”的青城山，其后山正在上演着一场颇具争议的拆违，作为特殊时期历史产物的联建房，该如何在现有新规下合理处置，成为考验当地政府、联建单位、业主各方的难题。

2019月12月5日，一纸由都江堰市规划和自然资源局等六部门联合发布的限期拆除通知，打破了青城山后山原本的幽静。

“灾后由联建方出资修建的联建房是当时政府允许修建的，现在怎么就成违法建筑了？”逸仙居联建房牵头人邓某说。

邓某所说的联建房是“5·12”大地震背景下的特殊产物。2008年，上到国务院下到都江堰市政府出台了一系列灾后重建政策。基于此背景下，引资联建模式风行一时，上到中央媒体下到地方日报纷纷报道。引资联建调动了社会资金投入灾区重建的积极性，解决了钱从哪里来的棘手问题。

在当时的政策允许下，投资企业及联建方出资帮助灾民修建集中安置区并完成配套，建成后交给集体经济组织分配住房，节约的集体建设用地流转给企业及联建方进行度假项目开发建设，这便是当时传为佳话的引资联建模式。

2019年12月5日，当地政府按照国办发【2019】22号、自然资发【2019】85号、国务院令第474号关于全国违建别墅问题清查整治专项行动等相关文件，认为青城山后山区域的联建房是违法建筑。对此，多位青城后山的联建房业主及联建牵头人表达了不同观点：“联建房经过政府审批，在功能和形态上与别墅绝无相似之处，是合法联建房不是别墅，也不是违法建筑。”

中国房地产报记者于2020年1月7日~9日亲赴当地调查发现，政府下发拆除通知的项目有的已被拆迁小组强行拆除数栋，有的陷入矛盾冲突之中，整个青城山后山区域对这次拆违的争议声四起。

2020年1月9日，针对都江堰青城山后山区域拆违中存在的争议，中国房地产报记者先后走访了都江堰市规划和自然资源局等相关部门，均婉拒采访。都江堰市委宣传部工作人员回应中国房地产报记者：“青城山后山区域的拆违是严格按照中纪委的要求，这是在保护生态。若查出政府在这个过程中存在过错，政府愿意承担责任，该赔偿就赔偿。如果我们这里违建别墅问题查处不到位，中央会彻查，所以要严格按照要求执行。”

都江堰市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组则致函称，争议涉及项目泰坪翠谷和青城美庐虽属联建项目，但项目本身不是农民自建自用房、根据此次国家违建别墅整治政策和相关法律法规，风景名胜区禁止建设区域内的违建别墅应当拆除。但对于前述项目被认定为别墅的理由，并未充分说明。

突如其来的拆迁通知

“2019年12月4日，在没有任何提前通知的情况下，约30名拆迁小组的工作人员进入小区，声称我们的小区要在12月31日前拆完。因为是违建就不用履行正常拆迁协商程序，限12月20日前限期搬离。”泰坪翠谷项目一位业主回忆说。

“这样的小户型怎么可能是别墅。我们的房子相关手续齐全，竟然被认为是违建别墅，我们不服。”青城上院郭姓业主接受中国房地产报记者采访时说。

中国房地产报记者走访当日发现，泰坪翠谷项目的数栋楼房已成为废墟，一台拆迁小组的挖掘机正在小区内进行着拆除工作。

2019年12月5日，都江堰市规划和自然资源局、成都市都江堰生态环境局、都江堰市住房和城乡建设局、都江堰市水务局、都江堰市综合行政执法局、都江堰市青城山镇人民政府联合下发通知，泰坪翠谷项目39幢房屋，建筑面积约20142平方米，位于国家级青城山-都江堰风景名胜区禁止建设区（一级保护区），属于违法违规建设并破坏生态，应予以拆除。2019年12月10日前应予以拆除，如逾期未完成拆除，将予以强制拆除。

据记者了解，这次拆违的政策背景是，全国违建别墅问题清查整治专项行动电视电话会议于2019年5月14日召开后，全国多地先后开展违建别墅问题清查整治专项行动。按照国务院办公厅《关于印发全国违建别墅问题清查整治专项行动工作方案的通知》（国办发【2019】22号）、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业和草原局《关于印发违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见的通知》（自然资发【2019】85号）文件。

据记者查阅大量资料发现，当时的“5·12”大地震给整个都江堰市城乡造成重创，大量农户流离失所，灾后重建资金困难。为应对这一严峻局面，国务院出台了国发【2008】21号文件、国发【2008】22号文件，成都市人民政府出台了成府发【2008】46号文件，都江堰市人民政府出台了都府发【2008】73号文件指导和支持社会资金进行灾后重建。泰坪翠谷项目、青城美庐项目、逸仙居项目、青城流水音项目均在此政策背景下由联建企业或联建牵头人与当地农户及村集体签订联建协议建设而成。

调查采访期间，中国房地产报记者对都江堰青城山后山联建房业主及联建牵头人进行了采访，并实地走访了位于都江堰青城山后山玉堂镇水泉村的青城流水音联建房项目、青城上院灾后重建项目、逸仙居联建房项目，以及位于都江堰青城山镇泰安村的泰坪翠谷联建房项目、青城美庐联建房项目了解具体的情况。

面对突如其来的拆除通知，青城后山的联建房业主及联建牵头人茫然失措。

联建房拆违惹争议

都江堰市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组认为，泰坪翠谷项目虽属联建项目但本身不是农民自建自用房，没有办理规划、用地、建设手续，严重超占土地，并将原批准的产业用房用途改变，存在房地产销售形式等问题。同时，建设违反了《风景名胜区条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》，且项目位于国家级青城山—都江堰风景名胜区禁止建设区（一级保护区），属于重破坏生态。根据此次国家违建别墅整治政策和相关法律法规，风景名胜区禁止建设区域内的违建别墅应当拆除。

对此，“我们是在政府政策允许的情况下修建的房子，并且经过了政府的相关审批，说我们的项目存在问题需要拿出具体的证据。”泰坪翠谷联建房一位业主说。

记者在泰坪翠谷业主提供的资料中看到，在当时的灾后重建政策下，2008年11月7日，都江堰市青城山镇泰安村村民委员会决议泰安村二组30户村民同意将自己宅基地确权登记到集体经济组织，用于灾后重建统一规划。2009年3月27日，刘某某等31户作为甲方，青城山镇泰安村第二农业合作社为委托代理人，与乙方都江堰银锋旅游投资有限公司（以下简称银锋公司）签署《农村住房联建协议书》。2009年10月27日，银锋公司与泰安村二组的灾后联建项目泰坪翠谷的开工报告取得了都江堰市青城山镇人民政府的同意。2011年6月23日，成都市国土资源局批复了19个农村集体建设用地整理项目，泰安村二组在批复之中。

“我们的联建房主要是以旅游康养为主的休闲旅游服务设施，在功能和形态上与别墅绝无相似之处，政府认为我们的合法建筑是违建，我们认为值得商榷。”采访中多位受访联建房业主及联建牵头人向中国房地产报记者表达相同观点。

2019年12月19日，都江堰市综合行政执法局发布责令限期拆除违法建设预先告知书，称联建牵头人邓某、岳某在都江堰市玉堂镇水泉村六组修建的建筑物，经都江堰市规划和自然资源局调查认定，违反了《风景名胜区条例》第二十七之规定，根据《风景名胜区条例》第四十条之规定，需限期拆除。

对于上述的责令限期拆除告知书，邓某、岳某不认可并进行了申辩。他们认为，经核查自己的建筑物并不在核心景区，建筑物当时修建时并不在保护区内，所处位置5年后才纳入二级保护区，告知书违反了法不溯及既往的基本法治原则。

“我们是合法联建没有过错，联建过程中都按照政府文件规定，如今为何要拆除合法联建？那些搭乘联建房便车修建的真正独栋别墅竟然没有被拆除，还拿到了产权证，我们的合法联建房却拿不到证。”逸仙居项目的牵头人岳某表示不能理解。

“政府要求联建企业与业主签订腾退房屋协议，由政府垫资企业配合把钱按照首次销售该房屋的价格退给联建房业主，若业主在规定时间内签订腾退协议，政府会给予每平方米600元的腾退奖励。这次拆违的责任分配还没定，政府却要求企业也要承担责任。”青城流水音项目一位联建企业的代表说。

据联建人提供的联建协议书显示，逸仙居项目是根据上述一系列灾后重建政策修建的联建房。记者在一份签订日期为2009年5月19日的灾后房屋联建协议上看到，甲方都江堰市玉堂镇水泉村村民委员会、乙方玉堂镇水泉村村民李某，丙方邓某和岳某两人，三方约定根据政府农村住房灾毁重建的相关政策精神，乙方自愿将其集体建设用地交给本村集体经济组织，并由村社集体经济组织根据相关政策修建乙方联建安置房，剩余部分集体建设用地使用权由村社集体经济组织出让给投资联建方（丙方）邓某和岳某。

青城上院是都江堰玉堂镇水泉村第三农业合作社灾后重建配套商业旅游服务设施项目，由成都睿星投资有限公司建设（以下简称睿星公司）。2011年5月4日，睿星公司与水泉村村委和都江堰市玉堂镇人民政府共同签订“拆院并院”土地整理，并于2011年11月16日得到成都市国土资源局的立项申请，2013年土地整理工作结束并获得成都市国土资源局的指标批复。该项目的土地证、建设工程施工许可证、建设规划许可证等手续齐全。

在采访中多位受访者认为，联建房是当时经过政府审批才建设的，自身并不存在违建行为，联建房的合法性应该得到承认。

“水泉村的联建项目是经过相关部门的审批及政府同意的，从审批的文件上看应该是合法的。”一位不愿透露姓名参与整个灾后联建过程的当地知情人士告诉记者。

联建房业主及联建牵头人的诉求为：经政府合法批准的联建房不是违建别墅，不是违法建筑；政府在拆违过程中应做到公平、公正、公开；尽快办理房产证；如为公共利益征收必须平等协商，市价赔偿后拆迁。但时至今日，拆迁工作依然在推进，并未对联建房业主及联建牵头人的合理诉求予以回应。

2020年1月9日，针对都江堰青城山拆违中存在的争议，中国房地产报记者走访了相关部门。都江堰市青城山镇人民政府党政办一位工作人员告诉记者：“我们无权告知，你需经过上级宣传部门同意。”

都江堰市住房和城乡建设局青城美庐项目拆迁小组一位负责人告诉记者：“具体情况你需要去都江堰市规划和自然资源局了解一下，我们只是执行拆迁。都江堰市规划和自然资源局监察科的一位科长告诉记者：“具体情况不太了解，你需要到宣传部门了解一下。”都江堰市委宣传部给出了上述回应。

拆违若依据关于清理整顿别墅项目专项行动的政策精神实施清理整顿违建本无非议，然而中国房地产报记者实地走访都江堰青城山后山发现，真正的独院独栋别墅虽已被列为违建但并未被拆除。

目前，多数被拆除的为普通联建房，由此而引发的疑问是，青城山后山区域是只拆除真正的别墅，还是所有建筑都要拆除？在拆除违建的过程有没有经过实地调查了解各个被拆除项目的具体情况？在拆迁执行过程中是否存在“一刀切”伤及无辜的情况？

出路在何方

青城后山区域属于青城山-都江堰景区的重要组成部分，以自然景观为主，康养旅游资源丰富，精细化开发大有所为。

原住村民多数已成为联建房项目的就业人员，外来联建房业主在当地消费、缴纳物业管理费等，形成了良好市场互动，联建房业主聚拢了人气，促进了生活设施的健全。新、老居民的互动，形成了新型城乡一体化氛围。

此外，由于青城山后山区域的联建房项目建设时间跨度大、历史长、成因复杂，做好清查整治工作难度较大。

多数受访人认为，都江堰市政府及基层镇政府应深入做好调查研究，结合青城山后山区域的实际情况，区分不同情况分类解决，于法可依、于理可行、于情可通。而简单化、一刀切、一拆了之的做法只会伤害民心且难以服众。

2020年1月18日，都江堰市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组在致中国房地产报社的《关于都江堰市青城山拆违采访事宜复函》中称， “根据都江堰市制定的补赔偿政策，明确由投资方按房屋首次交易价格向购房户退付房款，政府给予购房户腾退奖励。因成本核定、责任厘清需要一定时间，且大多数投资方以投资失败、资金断链等为由，拒不承担退款责任，为保障购房户权益，维护社会稳定，政府采取与购房户签定《联建房腾退协议》，并由政府先行垫付购房款的方式向购房户兑付一次性补赔偿。”