行政诉讼法司法解释第六十八条(最高行政诉讼法司法解释第六十九条)

【行政行为合法性审查要旨：涉行政法的原则、行为、程序、信息公开、征收与补偿、复议、诉讼、赔偿全程】李广宇法官——行政诉讼部分

001.正确表达诉讼请求——冯庄三组诉荥阳市政府土地行政征收案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申9011号行政裁定书

根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为，诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张，它构成诉讼的标的和对象，决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义：第一，诉讼是由原告发起，因此在起诉时必须正确表达诉讼请求；第二，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院既有要求其明确的职责，又有帮助其明确的释明义务。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定，“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效，等等。可见，通常情况下，具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个诉讼请求中，被诉的行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。

002.诉讼请求的合并、履行法定职责之诉的类型与中止行政复议决定的可诉性——王吉霞、黄贵兰诉河南省政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申7760号行政裁定书

1.诉讼请求的合并。诉讼请求固然应当具体特定，但从诉讼经济原则出发，法律并不排除请求的合并，也就是，同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态，则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求，但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联，不相互矛盾，就应当予以准许。

2.履行法定职责之诉的类型。所谓履行法定职责之诉，一般包括两种类型，一种是“不作为之诉”，也就是行政机关既没有拒绝，也没有作出被申请的行政行为；另一种是“否定决定之诉”，也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中，原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定，但从根本上看，针对的并不是拒绝决定本身，而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此，这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求，但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉，尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

3.中止行政复议决定的可诉性。通常情况下，中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为，不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查，行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是，旷日持久地中止行政复议程序，必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕，甚至还会影响其进一步请求司法救济，因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性，应当根据案件具体情况作出判断，例如，根本不存在一个中止行政复议的法定情形，或者中止的期限异乎寻常地长久。

003. 一般给付之诉与行政首次判断权——海乐公司诉安庆市政府、太湖县政府行政决定及补偿案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申317号行政裁定书

所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。这种内部行政行为，不具有可诉性。

当事人可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿，但提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

004.地方人民政府的组织实施行为是否可诉——王小五诉郑州市金水区政府行政行为违法案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申9275号行政裁定书

1.地方人民政府设立工作部门的意义。法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。

2.地方人民政府和所属工作部门均应依法行使权力。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

3.地方人民政府的组织实施行为是否可诉。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的 “组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。

005.行政机关的协助执行行为不可诉——三宝公司诉明光市政府房产行政登记案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申904号行政裁定书

1.行政机关的协助执行行为不可诉。行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为：第一，《民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”据此，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，属于履行法律规定的协助义务，不是行政机关的自主行政行为。第二，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定，“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”。行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现，当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查，因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益，应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

2.行政机关协助执行时扩大执行范围或者采取违法方式实施的可诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形，即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下，行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围，是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托，超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意，在性质上不再属于实施司法协助的执行行为，应当受到司法审查并独立承担法律责任。

006.层级监督的可诉性——佘成诉湖北省政府不履行医疗行政监管、处罚职责案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申3348号行政裁定书

请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，且该种救济方式更为便捷直接。

007.规划的编制和审批行为不具有可诉性——艾年俊诉黄石市政府规划行政批准案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申4731号行政裁定书

1.规划的编制和审批行为不具有可诉性。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。

2.抽象行政行为不一定必须是行政规范性文件。规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。

3.行政复议决定与原行政行为具有统一性。撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”。换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。

008. 提交必要的起诉材料——李清林诉安阳市政府确认违法案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申533号行政裁定书

根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里所说的事实根据，首先是指能够证明被诉行政行为或者不作为存在，这是诉的适当性不可或缺的前提。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料”，更加明确地解释了提供相关事实根据以及其他必要的起诉材料是公民、法人或者其他组织提起诉讼时应尽的诉讼义务。不能提交必要的起诉材料的，应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。

009. “告知送达”等程序行为不可诉——李小征诉河南省政府未依法送达行政复议决定书违法案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申5817号行政裁定书

行政行为作成后的“告知送达”，是一种重要的行政程序。一方面，是为了使当事人知悉行政行为的内容；另一方面，亦为行政行为的生效要件，书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为，但是，针对不予告知送达这类程序行为本身，却不能单独提起诉讼。这是因为，法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

010. 履行法定职责之诉的要义——李清林诉安阳市政府不履行监督职责案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申7109号行政裁定书

请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体内容是，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，“人民法院判决确认违法”。由此可知，确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

001.几个个人不具有对地名更改行为提起行政诉讼的主体资格——朱广义等四人诉郑州市政府“祭城路”更名案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申1127号行政裁定书

《行政诉讼法》的立法目的之一，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款，所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”，既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。不过，当原告主张一项权利，是否属于权利保护范围是一回事，是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围，但如果被诉行政行为并非针对特定个人，如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分，那他也不具有提起行政诉讼的资格。

几个个人针对地名更改行为提起行政诉讼，固然承载着家族、地方甚至民族的情感自尊，但在《行政诉讼法》所确立的主观诉讼模式之下，又显然属于难以承载之重。不可否认，地名更改的乱象，不仅“损害了地名文化，割断了历史文脉”，也呼唤着地名管理更加法治化。如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济，如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期，让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼，无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。但在法律制度进一步完善之前，我们只能依据现行法律规定驳回再审申请人对本案所提起的再审申请。

002.个人权益与公共利益的识别与保护——李百勤诉二七区政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申2975号行政裁定书

除法律明确规定的公益诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在。反之，如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然，当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益，但这种利益无论如何都是权利的反射，却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

保护环境是我国的基本国策，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心，公民对于环境权的关注越来越彰显，但是，个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。对于提起环境公益诉讼的权利，《环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织；《行政诉讼法》只赋予人民检察院，公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

003.诉讼行为能力的认定与法定代理人——任桂英诉右玉县政府、朔州市政府土地行政补偿案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申3688号行政裁定书

提起行政诉讼的公民，应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力，是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力，亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民，由于其诉讼行为能力的缺乏，不能独立为诉讼行为，亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力，法律为了保护其合法权益，乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定：“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。”法定代理人产生的前提，必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力，原则上，应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照当时有效的《民法通则》第十三条的规定，“不能辨认自己行为的××人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。” 按照法律规定由法定代理人为诉讼行为，是行政诉讼的法定起诉条件之一，在不符合法定代理的情况下，一审法院在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉，符合法律和司法解释的规定。

004.行政指导不能成为撤销之诉和履行之诉的对象——张月仙诉太原市政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申906号行政裁定书

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告，但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说，村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告，不是因为它本身属于行政机关，而是因为它在有些情况下，依据法律、法规、规章的授权，行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战，可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据，在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

对于履行法定职责之诉而言，不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复，更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导。通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，因为，履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。

005.参与能力是当事人提起行政诉讼的法定起诉条件——淮阳县第二化肥厂诉淮阳县政府等房屋行政登记案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申6546号行政裁定书

1.行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力，又称当事人能力或者诉讼权利能力，是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力。与诉讼行为能力和当事人适格不同，这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定，有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力，虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度，但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织，其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同，因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

2.将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织，需有一定的前提条件。将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织，需有一定的前提条件。其中，根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定，“经主管机关核准登记”，是集体所有制企业取得法人资格的条件；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定，“经依法登记领取营业执照”，是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。

006.代表人、代理人为诉讼行为——赵庄合作商店诉萧县政府土地行政登记案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申 5803 号行政裁定书

当事人参加行政诉讼，须具备能够单独进行诉讼的资格，这种资格称为诉讼能力或者诉讼行为能力。对于行政诉讼的原告而言，原则上，有民法上行为能力者，即有诉讼行为能力。因此，对于行政诉讼原告诉讼行为能力的认定，亦可参照民法以及民事诉讼法的相关规定。就本案所涉及的法人或者其他组织而言，因为法人或者其他组织均不能自为诉讼行为，因此《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第二款规定：“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第四项的规定，“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”。

007.行政诉讼原告资格之“利害关系”判断——臧金凤诉砀山县政府土地行政登记案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2560号行政裁定书

通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为”明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使”失控”，法律才限定了一个”利害关系”的标准。所谓”利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

001.一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时如何确定适格被告——张玉新诉太和县政府行政批准案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申5809号行政裁定书

1.一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时如何确定适格被告。通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但有时，根据法律、法规的规定，或者根据行政权力运行的实际需要，行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力，这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当如何选择正确的起诉对象，进而如何确定适格被告？通说认为，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为，谁为被告”的原则，适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关，除非法律、法规对此另有规定。

以政府批准宗地出让方案行为为例，该批准行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。

2.第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。第三人的法律地位属于诉讼参加，也就是参加到别人的诉讼当中，因此，第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下，断无追加第三人参加诉讼的必要。

002.如何确定行政诉讼被告——李春山诉怀远县政府房屋强拆案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申366号行政裁定书

行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

003.复议机关做共同被告——芦保家诉朝阳区政府不履行法定职责及北京市政府行政复议案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2738号行政裁定书

在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。

《行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判，比如，判决原行政机关履行法定职责，则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回，既包括驳回原告针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。

004.适格被告的审查和第三人参加诉讼——刘成运诉庆云县政府行政强制及行政赔偿案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2907号行政裁定书

1.适格被告的审查。在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，也就是行政诉讼法第四十九条第二项规定的”有明确的被告”，以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂，通常需要通过实体审理查明，如果通过实体审理确实不构成实质性适格，则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然，也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下，在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。

2.第三人参加诉讼。一般认为，行政诉讼第三人制度的性质是”诉讼参加”，设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护，也有利于增强判决的确定性和稳定性，减少诉讼周折，从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼，通常属于一种单纯辅助参加，尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中，允许其他行政机关作为第三人参加诉讼，对于查明案件事实、分清法律责任，更具有积极意义。

001.没有“私利”则没有“利害关系”——毕梅玲诉登封市政府教育行政管理案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申1576号行政裁定书

若当事人提起诉讼“不为一己私利”，则不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。按照《行政诉讼法》第二条第一款的规定，只有自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的，才能提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格，也要求与行政行为“有利害关系”。如果不是为救济自己的权益而提起诉讼，除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外，原则上均不能受理。

002.起诉条件在哪个阶段审查——刘勇诉襄阳市政府不履行法定职责案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申2968号行政裁定书

根据《行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查，一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的，应当裁定不予立案。但是，行政诉讼的起诉条件相对复杂，有些起诉条件在短时间内难以查清，有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清。所以，起诉条件的审查不仅限于立案阶段，在立案之后，甚至在开庭审理之后，仍然会涉及起诉条件的审查问题。

“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”，意在强调，在是否符合起诉条件相对清楚的情况下，不用经过开庭审理即可迳行裁定驳回起诉，但这并不意味着经过开庭审理之后就不能作出驳回起诉的裁定。更何况，经过开庭审理，更能保障当事人的诉讼权利，而不是相反。

003.撤回起诉后重新起诉——段三毛诉西湖区政府等确认行政行为违法案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申9012号行政裁定书

撤回起诉后能否重新起诉，各国立法并不统一。有的国家和地区规定，“诉经撤回者，视同未起诉”。因此在起诉期限届满之前，还可以重新提起诉讼。但在我国行政诉讼中，对于撤回起诉后重新起诉采用比较严格的标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款第七项规定：“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”。由此可知，在行政诉讼中，对于撤回起诉后重新起诉，以不允许为原则，以允许为例外。例外的情形主要包括：第一，重新起诉时有新的事实和理由，且仍在法定期限内的；第二，原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后，在法定期限内再次起诉，并依法解决诉讼费预交问题的。

《行政诉讼法》及其司法解释并未规定当事人申请撤诉时人民法院对由此带来的法律后果负有释明义务。对于撤诉的法律后果，当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第七项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条已作出明确规定，作为诉讼参加人，应当知晓相应的法律规定并对自己的诉讼行为负责。此外，即使当事人认为撤诉并非其真实意思表示，准予撤诉的裁定确有错误，也应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款关于“准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理”的规定，通过审判监督程序申请撤销原准予撤诉的裁定，而非针对后诉驳回起诉的裁定申请再审。

004.参加诉讼的第三人申请再审应当具备的条件——马文英诉中原区政府拆迁补偿安置案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申4736号行政裁定书

应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人，可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益，但应当具备以下两个条件：第一，因不能归责于本人的事由未参加诉讼；第二，有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。前者可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形；后者则以《行政诉讼法》第二十九条第一款规定的“利害关系”为标准。

005.“因不动产提起的行政诉讼”和最长起诉期限——张尚义、张尚奇诉五台县政府行政处理案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申8347号行政裁定书

1.“因不动产提起的行政诉讼” 。“因不动产提起的行政诉讼”，在行政诉讼中涉及两个重要问题，一是涉及专属管辖，二是涉及最长起诉期限。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排，主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量，以及就近执行判决。实践中，对于何为“不动产”并无争议，一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产，主要指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）及其地面附着物。真正存在争议的是何为“因不动产”，亦即如何界定“因不动产提起的行政诉讼”。通说认为，一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。

2.最长起诉期限。“因不动产提起的行政诉讼”，也涉及最长起诉期限的确定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释，但也同样适用于第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。

006.级别管辖与重大、复杂的案件——单君诉安徽省物价局行政复议案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申2031号行政裁定书

1.级别管辖的确定。所谓级别管辖，是指上下级人民法院之间受理第一审案件的分工。按照《行政诉讼法》第十四条的规定，第一审行政案件一般由基层人民法院管辖。确立这一原则，主要是为了便于当事人就近诉讼、便于人民法院审判执行，并且均衡上下级法院之间的工作负担。除此之外，级别管辖还具有保障人民法院公正行使审判权的实体价值。正因如此，《行政诉讼法》在修改时适度增加了中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围，将被告级别由“省、自治区、直辖市人民政府”扩大到“县级以上地方人民政府”。但这里所说的“地方人民政府”，不包括地方人民政府的工作部门，按照《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，只有对“国务院部门”所作的行政行为提起诉讼的案件，才由中级人民法院管辖。

2.重大、复杂的案件。固然，《行政诉讼法》第十五条第三项规定，中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条也规定，当事人以案件重大复杂为由，认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的，可以直接向中级人民法院起诉，但这并不意味着中级人民法院必须受理，根据不同情况，中级人民法院可以决定自行审理，或者指定本辖区其他基层人民法院管辖。经审查不存在“案件重大复杂，有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”情形的，可以书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

007.共同被告情况下级别管辖“就高不就低”原则的适用——李文英诉太和县政府、城关镇政府等行政强制及行政赔偿案

案件索引：最高人民法院（2018）最高法行申1134号行政裁定书

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候，会发生两个以上行政机关作出同一行政行为，因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同，则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”，当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是，这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理，也可以不由自己审理，在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。

008.共同原告与重复起诉的判定——王薇诉青岛市市南区政府、青岛市政府行政赔偿及行政复议案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申4713号行政裁定书

设置共同诉讼的目的，固然有诉讼经济的考虑，但同时更是基于法的安定。具体而言，不仅是为了回避对同一事件进行再度审理、判决，也是为了防止因再度审理作出与前次判决相矛盾的判决。正因如此，学理上将诉讼对象的合一确定理解为判决既判力的合一确定，即对于任一共同诉讼人作出的判决，其既判力也及于其他的共同诉讼人。在任一共同诉讼人提起诉讼后，其他共同诉讼人就同一事项再次提起行政诉讼，即为法所不许。

009.提出新的诉讼请求——侯春明诉离石区政府房屋行政强制案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申1183号行政裁定书

所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷，但如果基本符合合并审理的其他要件，被告对此亦没有提出异议的，并无予以纠正的必要。

根据《行政诉讼法》第八十九条的规定，将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的，仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”，也不是必须发回原审人民法院重审，第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且，法律还强调，“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审”。

《行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定，针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形，如果第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，在撤销第一审人民法院判决的同时，既可以发回重审，也可以径行驳回起诉。

010.提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”——杨学奎诉津南区政府、咸水沽镇政府房屋行政强制案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2301号行政裁定书

1.根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为，所谓“事实根据”，是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。

2.共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人。在被告之一津南区政府被驳回起诉后，被告只剩下咸水沽镇政府，共同诉讼既不成立，咸水沽镇政府又非“县级以上地方人民政府”，天津市第二中级人民法院也就不再具有管辖权。本案应当更符合移送管辖的情形，并且，采取移送管辖而不是裁定驳回起诉，更有利于当事人诉权的保护。

011.移送管辖的前提条件是案件已经受理——童传霞诉安徽省发改委政府信息公开及安徽省政府行政复议决定案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申360号行政裁定书

行政诉讼法第二十二条对移送管辖作出了规定，根据该条规定，“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。”根据行政诉讼法第四十九条第四项的规定，“属于受诉人民法院管辖”系公民提起诉讼应当符合的法定条件。根据行政诉讼法第五十一条的规定，“人民法院在接到起诉状时对……不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”根据上诉法律规定，移送管辖的前提条件是案件已经受理，若尚未被受理，法院在立案阶段即发现案件不属于法院管辖的，则可以迳行裁定不予立案。

012.行政诉讼起诉期限制度不同于民法诉讼时效制度——陈永利诉五河县政府行政征收案

案件索引：最高人民法院（2016）最高法行申2645号行政裁定书

行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而《民法通则》对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。

固然，民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以径行裁定驳回起诉。

013.最长诉讼保护期限——马中现、张爱勤诉汝州市政府土地登记案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申3010号行政裁定书

1.最长诉讼保护期限。行政行为在很多情况下只是送达直接相对人，其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知，如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限，将会造成行政行为的效力随时都可以争议，行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定，修改后的《行政诉讼法》增加了最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼，但也会因超过二十年的最长诉讼保护期限，从而丧失寻求司法救济的权利。

2.行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用。行政诉讼与民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是，作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质，《民事诉讼法》的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲，行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用，应当排除两种情形：一是《行政诉讼法》已有规定的；二是《行政诉讼法》虽然没有规定，但《民事诉讼法》的规定与行政诉讼性质有所抵触的。《行政诉讼法》规定的最长诉讼保护期限，正是参照《民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计，但基于行政法律关系的特殊性，有意排除了《民法通则》关于“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此，在撤销之诉中，不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间，也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

014.起诉行政不作为应遵循“成熟原则”——王守保诉宣城市政府行政复议决定案

案件索引：最高人民法院（2017）最高法行申307号行政裁定书

法谚云：“法律不保护权利上的睡眠者。”所以，过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。就行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理提起诉讼，这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。行政机关履行法定职责通常需要一个过程，因此有些法律、法规对行政机关履行职责的期限作出了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的，《行政诉讼法》第四十七条则统一设置了两个月的期限。如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼；反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。当然，如果行政机关在履行职责期限之内就作出拒绝决定，则不受履行职责期限的限制，公民、法人或者其他组织可以即时针对拒绝决定提起诉讼。针对行政机关不履行法定职责申请行政复议，也是如此。按照《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：有履行期限规定的，自履行期。