浙江省工商局原局长(浙江省工商管理局)

3月27日，“乡村浙江省振兴先行区——首个食品安全人工智能小镇”新闻公示会在浙江嘉善县工商大云镇云澜湾举行。 视觉中国

法治周末记者 戴蕾蕾

3月29日，连锁餐饮品牌“外婆家”收到了原江苏省南京市秦淮区市场监督管理局的行政处罚决定书。“外婆家”南京水平方店因其违反食品安全法的行为接受了“顶格”处罚。

不止“外婆家”，近年来，不少食品生产、销售企业因食品安全违法都被处以“顶格”罚款，其中不乏同仁堂、美团外卖、饿了么等知名企业。

国家市场监管总局有关负责人在3月29日召开的工商新闻发局长布会浙江省上特别强调，食品安全监管必须“零容忍”。

此前，3月25日召开的国务院常务会议通过《中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)》。草案细化了生产经营者主体责任、政府监管职责和问责措施，依法加大对违法违规企业及其法定代表人等的处罚力度。

食品违法案罚款数同比增长近50%

3月15日，江苏广电融媒体新闻中心在全媒体大型互动直播节目《2019护航安全消费》中，报道了“外婆家”餐厅南京水平方店存在着蔬菜不洗就下锅、过期蔬菜修改生产日期继续用、拖把在洗菜池里清洗、工作人员踩着案板走等多个食品卫生问题。

针对这些问题，江苏省南京市秦淮区市场监督管理局(以下简称秦淮区市场监管局)于3月15日立案调查，于3月22日案件调查终结。3月28日，南京市秦淮区市场监督管理部门对这家餐厅正式下达了行政处罚决定。

秦淮区市场监管局向“外婆家”南京水平方店下发的行政处罚决定书显示，该局认定“外婆家”南京水平方店安排未取得健康证明的人员上岗操作、在洗菜池清洗拖把、改变后场许可设计通道致使人员翻爬台面、未落实食品安全自查制度、未清洗食品进行烹饪加工，违反我国食品安全法多项规定。

市场监管部门依法对该店作出的处罚，没收违法所得人民币19898元，罚款人民币397960元，共罚没款417858元。

这并非“外婆家”第一次因违反食品安全规定被罚，天眼查数据显示，2016年5月，外婆家杭州分公司曾因违反食品安全管理规定被行政处罚，罚款15000元；2018年1月，外婆家集团投资的绍兴紫福餐饮因违反食品安全管理规定被罚5000元。

此次“外婆家”被处的罚款397960元是市场监管部门按照食品安全法相关规定，予以的最高20倍罚款，属于顶格处罚。

而上海市工商行政管理局3月发布的2018年网络餐饮服务典型案例中，饿了么、美团外卖、百度外卖平台也是被处以“顶格”罚款。其中美团外卖为被罚款数最多的平台，共被罚没120.4万元。

在3月29日国家市场监管总局召开的新闻发布会上，据国家市场监管总局市场执法稽查局副巡视员王松林介绍，2018年，全国共查处食品违法案件29.97万件，货值金额7.6亿元，罚款35.5亿元，没收违法所得1.67亿元，吊销许可证219件，捣毁违法生产经营窝点360个。

“案件数、货值金额、吊销许可证数同比增长均在15%以上，罚款数同比增长48.5%，有力打击了食品违法行为。”王松林表示。

食品安全要建立巨额赔偿制度

管理局

事实上，为了保障食品安全，提高违法成本，国家在政策设计层面做了诸多努力。

3月11日，国家市场监管总局局长张茅在十三届全国人大二次会议的新闻发布会上强调，市场监管总局成立以来，就把食品安全这项工作作为工作的重中之重。按照习近平总书记提出的对食品安全要实行“四个最严”。

“对于食品安全还要实行最严厉的处罚。包括巨额惩罚制度、巨额补偿制度、重奖举报人制度。总之，要依法加大、提高违法成本，严厉打击违法犯罪。”张茅表示。

中国人民大学教授刘俊海告诉法治周末记者：“目前我们国家的巨额赔偿制度尚未完全建立起来。”接近监管层的人士向法治周末记者透露，市场监管总局一直在做有关巨额赔偿制度方面的研究工作。

公开资料显示，2016年5月，李克强总理召开国务院常务会议提出，研究建立惩罚性巨额赔偿制度。2017年通过的《“十三五”市场监管规划》提出，运用惩罚性巨额赔偿制度加强市场监管。

2018年年初，国家市场监管总局对“巨额赔偿制度研究”进行了课题立项。2018年5月，国家市场监管总局市场经济监督管理研究中心举办了“巨额赔偿制度研究”专家座谈会，来自北京一些高校的学者以管理局及北京、浙江、广东等省市局长的一线市场监管专家参加了会议。

市场经济监督管理研究中心副主任叶宝文在此次座谈会工商局上原提及，党中央、国务院工商局以及国家市场监管总局审时度势，提出建立惩罚性巨额赔偿制度，顶层设计与政策落实环环相扣，要深入推进惩罚性巨额赔偿制度课题研究。

巨额赔偿尚需从立法层面确立

中国政法大学教授吴景明表示，违法成本包含刑事责任、行政处罚和民事赔偿。在食品安全领域，行政处罚和刑事打击力度不断增大，消费者的民事索赔诉讼也要相应地发展起来。

吴景明告诉法治周末记者，我国突破传统的民事赔偿理论的基础上建立了惩罚性赔偿制度，体现在消费者权益保护法第55条和食品安全法第148条。

食品安全法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。

“这个十倍的顶格赔偿是不是能认定是巨额赔偿，现在还是有很大争议的。”吴景明说。

吴景明表示，现行的法律条文中缺乏巨额赔偿相应的条款工商管理。目前，相关的法律条文中只有明确的倍数赔偿。

吴景明认为，巨额赔偿不一定和倍数相关，有时可以按社会影响程度确定赔偿标准。巨额赔偿的效果是警示作用，载于民法典上，限于消费领域，强调主体平等。西方国家主要根据主观恶意程度确定赔偿金额。以惩为本、罚为辅。

例如，我国出现过肯德基用变质的鸡肉生产食品的案例，根据我国食品安全法的规定，法院只判对生产厂家罚款5000元，起不到惩戒效果;国外厂商不敢生产假冒伪劣产品，因为赔偿金额巨大。此外，民事赔偿费用不能收归国家，即使找不到受害者，也不能交国库，应用于专门的消费者保护基金等方面。

浙江省工商局消保分局局长孙一峰、广东省工商局消保处副处长梁卫真认为，目前，理论界应该科学界定巨额赔偿的范畴。

国家市场监管总局质量监督司副司长刘敏曾强调，当前巨额赔偿尚无法律支撑。目前，市场监管部门正在抓紧研究制定相关政策，准备将其写入正在修订的产品质量法，使巨额赔偿有法可依。而如何建立巨额赔偿制度是一种考验。比如，让企业事先设立赔偿基金，以备事后对消费者进行赔偿，还是出现食品安全事故后再让企业设立专项赔偿金，是让企业直接拿钱赔偿还是通过购买相关保险的形式来赔偿，这些都还需要进一步探究和进行科学论证。

“所以，关于巨额赔偿制度，还需要从国家立法工商管理层面上去确定，用法律条文的形式把它给固定下来，这是未来要实现的目标。”吴景明表示。