使用者付费收入投资回报(支付相关费用计入投资收益)

自带“固定收益”标签的PPP项目在被国资委点名为高风险业务后，一时间市场的反馈也不尽相同。究竟PPP是低风险业务还是高风险业务？不同的市场主体也有不同的答案。

财承能力考验

在张磐看来，基建PPP项目资金需求量大，金融属性强，因此比较适合大规模的资本运作。“虽然项目收益不高，但是基于其期限长，而且有稳定的现金流，一般也更适合做长期资产战略布局。”

在太原市老军营北区，一项涉及10万余户居民的节能改造项目正在进行收尾，这是宏信建投联合中铁建中原投资公司、中铁十七局和中铁十四局在太原市投资的PPP项目中最大单体居民建筑群。

“我们小区节能改造大概是从去年10月开始的，政府当时发通知说，节能改造可以免费给居民换窗户、外墙和楼宇门等工程，大家对此也比较欢迎。”太原市老军营北区小区居民马德明说。

马德明所说的免费更新亦是该项目能在较短时间顺利推进的一大特点。

据悉，为落实《山西能源革命综合改革试点行动方案》要求，2020年8月开始，太原市对既有非节能居住建筑，按照节能标准75%要求进行改造。在综合考虑太原市本级财政收支情况后，项目决定采用PPP模式运作。

作为山西省首个以PPP模式实施的既有居住建筑节能改造项目，由政府与社会资本共同组建项目公司。总投资为23亿元，合作期限18年，其中建设期3年，运营期15年。

在项目计划中，《中国经营报》记者发现在回报机制一栏，注明是采用可行性缺口补助，由项目公司负责投融资、建设及运营维护，项目建成后太原市热力集团有限责任公司作为使用者，从产生的节能效益中与项目公司分享部分效益。

值得注意的是，如果使用者付费的收入难以满足社会资本方运营和投资成本的回收及合理的回报时，不足部分需要政府给予项目公司一定的补贴，用以弥补使用者付费外的资金缺口。

“其实方案设立之初，我们也考虑过采取使用者付费机制，不过由于项目涉及居民人数较多，且对付费方式存在一定的争议，综合考虑下，政府和社会资本决定承担部分费用以让利于民。”太原市某政策研究部门相关人士告诉记者。

目前项目进行的改造主要包括外墙保温、屋面保温、外窗更换、地下室顶板保温以及楼宇门更换等工程，一期改造建筑面积约1001万㎡，主要涉及太原市六城区，约30万人。

马德明介绍，老军营北区小区的楼龄普遍在40年左右，属于传统老式建筑。建立之初开发商采用节能设备少，冬天供暖季偶尔会出现低温运行情况。“老小区能源损耗也比较大，冬天房间的温度有时并不高，由于该小区地处太原市核心地段，也不太可能拆迁，因此进行节能改造对居民来说也是惠民之举。”

截至目前，一期项目中，项目公司在该项目上已累计完成资本金注入2.21亿元，出资比例超过50%。

“具体分成机制上，使用者和社会资本按照7﹕3的比例收取费用，比如通过节能改造，该项目每平方米节能成本可以达到10元，那么社会资本收取3元，热力公司收取7元，这种机制有助于保障社会资本的现金流，从而吸引其投资更多PPP项目。”社会资本方之一宏信建投中原公司总经理王波介绍。

根据王波的测算，整个项目完工后，太原市每年可节省煤炭近20万吨，折合金额近亿元。

未来依然看好

对于政府来说，如何最大程度地发挥PPP优势显得至关重要。

根据太原市财政局的统计，今年1～2月份全市一般公共预算支出89.19亿元，同比增长33.3%。其中：民生支出76.49亿元，同比增长40.3%，占一般公共预算支出比重85.8%。同期情况下，全市一般公共预算收入为79.04亿元。简单从数字上看，其收入规模仅供民生支出，未来面临着巨大的财政收支差。

“短短三个月时间，我们组织专题讨论共计40多次，对可行性缺口以及财政可承受能力进行了综合论证，得出的结论是只有PPP模式才能缓解财政支出压力，同时又能按期完成中央节能减排目标。”项目实施方中铁十七局项目负责人李文胜介绍。

相关数据显示，截至2021年4月底，已进场539个小区，开工建设1981栋楼，面积为854万平方米，累计总投资13.01亿元。

毫无疑问，在缓解地方政府财政压力方面，PPP的确发挥了小支点撬动大杠杆的作用。这对首次采用PPP模式的张恒春来说，感受更明显。

作为山东省烟台市经开区八角湾中央创新区推进服务中心投资运营处处长，张恒春在此之前并未经手过任何PPP项目。“由于经开区财政收入较好，项目投资都直接使用财政资金。”他说。

数据显示，烟台经济技术开发区2018年位列国家级经开区综合排名全国第七位。2020年，全区完成地区生产总值1672.2亿元。

然而，随着2018年烟台经济技术开发区片改方案的启动，未来整个片区的投资规模约为1200亿元，其中政府类的投资约200亿元，这使财政自有资金变得“捉襟见肘”。

“以前的投资都是单个项目，财政收入完全可以承担，但是这两年政府加快了投资力度，预计未来公益类投资项目至少需要200亿元，最高可能要400亿元，这对财政来说是一个挑战。”张恒春告诉记者。

在他看来，未来政府采取PPP模式成为一种必然选择。

在PPP从业人士看来，现有PPP模式下，政府方通过适度对外分担风险实现了项目的物有所值，社会投资人则利用项目持续的现金流保障，获取了属于自己的那份收益，这是PPP模式实现双赢的结果。

对张磐来说，PPP项目也不失为当前投融资选择中的一个最佳模式。“当然，PPP并不是基础设施投资的唯一方式，它只是一种选择，目前我们的累计投资规模超过300亿元，这个体量相较于基建类PPP项目，仍有很大的发展空间。”张磐说。

对于未来的市场空间，财政部PPP中心发布的数据显示，今年以来，PPP新入库项目为86个，投资额1399亿元，同比增加565亿元。总体看，不论是项目数量还是投资额，都比以前略有提升。