社会保险法是不是基本法(社会保险法属于社会法吗)

我国社会保险费征管制度立法探讨

（Research on Legislation of Social Insurance Payment and Management System in China）

胡海　王海涛①

（中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南长沙 410006）

（中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南长沙 410006）

摘要：社会保险是社会保障制度的核心内容，是社会的“安全网”和“稳定器”。而社会保险基金是社会保险制度运行的物质基础，建立完善的社会保险费征管体制是各国社会保险制度的中心环节，但我国社会保险费征管制度立法十分滞后，极大影响了社保费的征缴效率及社保基金的运营。为稳步推进社保费征管体制改革与落实《深化党和国家机构改革方案》《降低社会保险费率综合方案》等重要文件精神，应尽快推进我国社会保险费征管制度立法。文章重点分析了我国社会保险费征管制度立法存在的问题，并针对问题对我国社会保险费征管制度立法及相关制度的完善提出了建议，以期能对社会保险费征管制度立法工作提供参考。

关键词：社会保险费；征管制度；立法；社会保险费征收管理法

2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确规定由税务部门统一负责各项社会保险费的征收工作。②之后，中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《国税地税征管体制改革方案》进一步明确，税务机关将于2019年1月1日起统一负责各项社会保险费征收工作。③我国社会保险费由税务部门和社会保险经办机构共同征管的“二元”征管阶段已结束，社会保险费的征管以及社会保险基金的运行迎来了新时代。目前，我国社会保险费征收体制改革稳步推进，但社会保险费由税务部门统一征收尚无法可依，加之人民对规范化程序化法治化的呼声日益强烈，我国社会保险基金的不可持续性向社会保险费征管制度提出了更高的要求，社会保险费征管制度立法迫在眉睫。

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①作者简介：胡海，男，中共湖南省委党校、湖南行政学院法学教研部主任、三级教授，硕士生导师，主要研究方向：财税法学、经济法学。地址：长沙市岳麓区白云路386号，邮政编码：410006，联系电话：13973116892

王海涛，男，山东济南人，中共湖南省委党校、湖南行政学院法律硕士生，主要研究方向：财税法学、政府法治。地址：长沙市岳麓区白云路386号，邮政编码：410006，联系电话15243611622

②中国政府网.深化党和国家机构改革方案[EB/OL]. (2018-03-21) [2019-5-20].

③中国政府网.国税地税征管体制改革方案[EB/OL]. (2018-07-20) [2019-5-20].

一、我国社会保险费征管制度立法的必要性与可行性

（一）我国社会保险费征管制度立法的必要性

1.是规范行政权力以保障缴费人权利的必然要求

孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”①无论是在普通法法系国家还是在民法法系国家，都注重通过程序来制约权力，如美国制定了《美联邦行政程序法》、德国制定了《联邦行政程序法》来约束权力。我国社会保险费征管制度的立法，最直接与最重要的作用就在于规范征管机关的征管程序，以制约行政权力，保护缴费人的合法权利免受侵犯。社会保险费征管法律规定可以明确有关缴费人权利的征管行为的具体程序，从步骤、方式、顺序和时效等方面限制征管机关的行为。在社会保险费征管过程中，征管机关必须依据社会保险费征管法律规定来公正行使职权做出行政决定；当与相对人发生争议或者做出不当的决定时，征管机关必须依据社会保险费征管法律规定保证缴费人的合法权利可以得到救济。因此，笔者认为，推进我国社会保险费征管制度立法，夯实征管权行使的合法性基础，将有效促进社会保险费征管机关依法行政，以保障缴费人的合法权益。

2.社会保险基金的不可持续性向社保费征管制度提出更高要求

2019年2月22日社科院发布的《社会保障绿皮书》显示，到2022年，我国半数以上省份的社保基金将收不抵支，部分省份将面临社保基本结余耗空的危机。②增加缴费收入有两个最直接的措施：一是提高社会保险名义费率；二是提高社会保险实际费率，即社会保险征收率。③一方面，我国社会保险名义费率高达48%，在已公开数据的150多个国家中，只有极少数的欧洲高福利国家制定了接近或者超过40%的费率。④且我国人均可支配收入远远低于发达国家，“两头挤压”的情况会极大制约经济的发展活力。另一方面，我国高度重视降低社会保险费率、减轻企业负担的工作，自2015年以来，我国已连续五次降低或阶段性降低社会保险费率，尤其是2019年出台了《降低社会保险费率综合方案》，规定城镇职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的省份可降至16%，体现了党中央减税降费的决心。⑤因此，笔者认为，目前在我国提高社会保险名义费率已不可行，而推进社会保险费征管制度立法的标准化与统一化，使社会保险费征收工作更加科学化、合理化，将有效提高社会保险费征收率，以增加缴费收入，维持社会保险基金的可持续性。

3.实践呼唤我国社会保险费征管制度立法

为提高社会保险费征管效率，中共中央委员会发布了《深化党和国家机构改革方案》，明确由税务部门统一负责各项社会保险费的征收工作。之后，中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《国税地税征管体制改革方案》进一步明确，税务机关将于2019年1月1日起统一负责各项社会保险费征收工作。我国社会保险费由税务部门和社会保险经办机构共同征管的“二元”征管阶段已结束，社会保险费的征管以及社会保险基金的运行迎来了新时代。社会保险费由税务部门统一征收，原有的社会保险费征管制度不可避免的出现了一些不合时宜的问题。如，现行的《社会保险法》第8条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。一般来说，社会保险费的征收工作包括参保登记、申报缴费、保费核定等六大环节。参保登记作为一切环节的起点，不可谓不重要，若将其与申报缴费等后面的环节分离，无疑会背离中央的政策目标，增加缴费人的遵从成本，无益于社会保险费征管效率的提高。而由税务部门统一进行社会保险费的登记、申报、核定、征收等工作，凭借其专业的征收队伍、先进的征收手段、完备的信息资源，可有效降低政府的管理成本与缴费人的遵从成本，提高社保费征管效益。⑥因此，笔者认为，面对由税务部门统一征收社保费而产生的法际冲突以及在社保费登记、申报等工作中可能出现的复杂的现实问题，我国迫切需要推进社会保险费征管制度立法。

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①孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:当代世界出版社,2008:76.②

②王延中.社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2019)No.10[[M].北京,社会科学文献出版社,2019.

③张斌,刘柏惠.社会保险费征收体制改革研究[J].税务研究,2017(12):15-19.

④安永会计师事务所.2016-2017年世界个人移民和税收指南[R].2018.

⑤中国政府网.降低社会保险费率综合方案[EB/OL]. (2019-04-04) [2019-5-20].

⑥朱为群,李菁菁.税务部门统一征收社会保险费的效率和公平探讨[J].税务研究,2017(12):10-14.

（二）我国社会保险费征管制度立法的可行性

1.我国的立法经验与理论研究为社会保险费征管制度立法奠定了基础

我国在社会保险费征管领域积累了十分丰富的立法经验，除全国人大常委会颁布了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）这一社会保险的基本法之外，国务院还出台了《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《暂行条例》）等行政法规，劳动和社会保障部则制定了《社会保险行政争议处理办法》《社会保险稽核办法》等部门规章，具体到各省市，地方人大及常委会为保障本区域社会保险费的征管工作顺利进行制定了相关的地方性法规。同时，我国还在行政程序法领域进行积极的立法探索，制定了《行政处罚法》《行政许可法》《期货管理条例》等法律法规，其中关于监察稽核、激励与惩处、争议解决等机制的规定将为我国社会保险费征管制度立法提供有益的借鉴。在当前社保入税的背景下，《税收征收管理法》作为税务机关征收各税、管理征缴行为的法律依据，其关于税务登记、税款征收等程序的规定将对我国社会保险费征管制度的立法、问题的解决大有裨益。同时，法学界也一直致力于社会保险费征管制度立法的研究，涌现出了以郑功成教授、郑秉文教授等为代表的一大批优秀的专家学者，他们就社会保险制度相关问题的研究取得了大量优秀的学术成果。因此，笔者认为，我国立法经验丰富、立法技术完善，现有的机构、人员能够很好地胜任社会保险费征管制度立法工作，且我国相关理论基础雄厚，已经为社会保险征管制度的立法做好了准备工作。

2.我国社保制度的实施实效使人们期待社会保险费征管制度尽早立法

上世纪80年代至今，我国从创设和改革城镇职工社保制度开始，逐步建立起了包括覆盖城镇职工和城乡居民的基本养老制度、基本医疗制度以及覆盖城镇职业人群的失业、工伤和生育保险制度的社会保障体系。截止至2017年，我国基本养老保险参保人数达到了91548.3万人，基本医疗保险覆盖人数达到了117681.4万人，失业、工伤和生育保险参保人数分别为18784.2万人、22723.7万人和19300.2万人，社保制度的覆盖范围不断扩大。同时，我国社保保障水平稳步提升，从2005年开始，我国已连续12年大幅度增加城镇职工的基本养老金，城镇职工的医疗保险住院费用报销比例达到了80%，城乡居民的报销比例也达到了70%，失业、工伤和生育保险的保障水平也随着经济的不断发展而不断提高。①越来越多的人享受到了实实在在的制度福利，人们对社保制度的认同程度越来越高。特别是当今经济下行压力增大，失业率的提高，以及人口老龄化的加剧，使人们不断认识到要通过社保制度来规避现代社会的风险。因此，笔者认为，推进社会保险费征管制度立法，可明确社保费征管体制的管理，确保社保费征管的正常运行，保护缴费人的权利，符合人民群众的愿望，社会阻力不大。

3.国外立法经验为我国社会保险费征管制度立法提供了有力借鉴

充足的社会保险基金是社会保险制度存在和发展的基础，所以建立合理的社会保险费征管制度是各国社会保险制度构建的中心环节。发达国家的社会保险费征管制度建立的比较早，如德国的社保费征管制度，将社会保险划分为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤事故保险、护理保险五大险种，确定了以员工毛工资总额为基础计算雇员与雇主社保负担比例的分摊方式，明确了社保费的代征机构为各法定医疗保险公司及纠纷裁决法院为最高法院、联邦社会法院及各地社会法院。②美国则规定社保费的缴费比例根据对人口老龄化的预测和养老退休费的需要随时调整，以及为体现公平原则和限制退休后的过高收入，规定了缴费基数的上限。③以上这些规定都对我国相关制度的建立和完善有着十分重要的促进作用。且发达国家建立社保制度较早，如德国在1881年就开始建立以社会保险立法以基础的社保制度。他们建立和完善社会保险费征管制度的过程中所积累的宝贵经验，如缴费基数的计算方法、社保负担的分摊比例等规定，可以为我国社保费征管制度立法提供参考和经验借鉴。同时，各国在建立和完善过程中所暴露出的问题，如两个及两个以上机构负责征收社保费不利于征管效率的提高，也值得我国为之警醒。因此，笔者认为，国外社会保险费征管制度建立与完善的经验与教训值得我们借鉴和吸取，使我国少走弯路，从而加快我国社会保险费征管制度立法进程。

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① 国家统计局.中国统计年鉴[J].北京:中国统计出版社,2018.

② 姚玲珍.德国社会保障制度[M].上海:上海人民出版社, 2011.

③ 李超民.美国社会保障制度[M].上海:上海人民出版社, 2011.

二、我国社会保险费征管制度的立法检视

（一）我国社会保险费征管制度的立法现状

上个世纪末，面对我国企业不参保、瞒报甚至拒绝缴纳社保费等问题，国务院为规范社会保险费征缴工作，保障公民参与社会保险、享受社保待遇的合法权利，于1999年颁布实施了《社会保险费征缴暂行条例》，较为详细地规定了社保费的征收机关、监督检查、权利救济等内容。《暂行条例》不仅为我国社会保险费的征管工作提供了法律依据、保证了社保费的征收，还扩大了社保的覆盖面、保证了社保基金的正常运营，有效地保护了公民的社保权益。2010年10月28日，全国人大颁布了《社会保险法》，标志着我国社保费征管制度正式走上了法治的道路。它详细规定了社保费的征缴、经办、监督、救济等征管制度，如在监管方面，《社会保险法》具体规定由各级人大常委会依法行使监督职权、由社会保险监督委员会进行社会监督。除了上述两部极其重要的法律法规，我国还颁布了许多同社保费征管有关的规定（如表一），可以说，我国已经基本建立起了社会保险费征管制度的基本框架①，并构建了社会保险基金征缴、监察稽核、先行支付等法律制度。在充分肯定我国社会保险费征管制度立法所取得的成就的同时，还必须承认，随着改革的不断深入与现实的不断变化，现行的制度安排出现了一些与实际脱节的地方。

表一 我国部分同社会保险费征管有关的规定

从以上列表可以看出，我国有关社会保险费征管制度的规定分别散见在不同的法律、行政法规和部门规章中，十分零星分散，缺乏全面性系统性，无法对这类违法行为进行有效惩处；不同法律法规和部门规章关于社会保险费征管制度的规定不一致，有的规定过于笼统过于原则，有的法规过于简单过于抽象，有的甚至互相冲突互相矛盾，影响了社会保险费征缴执法的有效开展。

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① 岳宗福.中国社会保险制度[M].北京:人民日报出版社, 2018.

（二）我国社会保险费征管制度立法存在的问题

1.立法缺位，缺少专门立法

在立法上，首先表现为立法缺位，缺少社会保险费征管的专门高级别立法。为防止征管乱象，保护相对人的合法权益，社会保险费的征管工作必须依法运行。①但纵观我国社会保险相关法律规定，社会保险费征管制度仅存在于《社会保险法》《劳动法》等少数几部法律中。且其条文多是“宣誓性”的规定，对于如何缴费、如何累积计算缴费年限、发生缴费争议时如何寻求法律救济等具体的程序性规定都没有体现。除了相关法律在这方面付之阙如以外，就连作为规范社会保险费征管工作专门法的《社会保险费征缴暂行条例》，其不仅立法粗糙，加上附则只有短短31条，适用性较差，而且立法级别过低——仅作为行政法规，无法发挥统领社会保险费征管全局的指引和统领作用。与此形成鲜明对比的是，指引和统领税收征管工作的《税收征管法》，其早在1992年就已制定完毕，实施以来在规范我国的税收征收管理、保障国家的财政收入、保护公民的合法权益等方面发挥了十分重要的作用。②

2.立法粗糙，制度存在漏洞

问题主要体现在以下三个方面：一是现行制度体系不健全，存有制度空白。如《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规规定了社保费的追缴制度，但缺乏相应的时效制度，引发了追缴时无法可依的问题。又如相关法律法规已经规定了用人单位不缴纳或者不按时缴纳社保费的法律责任，那么是否还应当规定用人单位按时缴纳或者提前缴纳社保费的激励机制呢？二是现行制度设计过于原则，可执行性不强。③如《社会保险法》第63条规定了当用人单位逾期不缴纳社会保险费时可采取强制措施，但缺乏具体的操作程序：要求用人单位提供担保，却没有规定担保的期限，给担保人增添了额外的负担；请求银行等金融机构查询用人单位存款账户，银行等金融机构就很可能以社保行政部门或者其他行政机关不是司法机关为由，拒绝配合工作。三是制度设计不科学，实行难度大。制度就像一只手，公民就像手里的沙子，手太松时沙子会掉，人们会因为制度规定太过宽松而不遵守；手太紧时沙子也会掉，制度太过严格也会被人们所虚置。正如西方法律谚语所言：“法律不强人所难”，制度设计时应从实际出发，绝不能规定人们不能达成或花费太多成本才能达成的事项。但社保费征管制度中仍存有这样的问题，譬如《暂行条例》第10条规定了社保费按月计征的方式，它要求用人单位按月向社保经办机构申报，这样无疑扰乱了正常的工资分配程序，加重了用人单位的遵从成本，用人单位的逃费动机大大增强，制度难以有效实施。

3.配套制度不合理，实施效果不佳

我国在制定社保费征管相关法律法规时，考虑到社保制度发展时日尚短而缺乏充分的实践，以及各地差异性较大难以做出统一规定、对同一问题的认识不一难以决策等问题④，就规定了大量的授权性条款，将权力下放到了国务院及其工作部门，甚至到了省一级政府。因此，社保费征管制度的有效实施，需要大量科学合理的下位法来配套。但是，目前相关规定也出现了一些不合时宜的地方，如《社会保险法》第12条规定了用人单位应按本单位职工工资总额的比例来缴纳基本养老费，工资总额在《社会保险法》中并没有规定，需要按照《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》来核算。一方面，《通知》的规定不合理。其运用“列举法”规定了计算工资总额的具体项目，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴等8大类，共计177项，⑤在具体实行过程中增加了用人单位的核算成本，也给执法人员执法带来了很大的难度。另一方面，《通知》的出台时间是2006年，13年过去了，当今社会出现了大量新的行业、职业，《通知》关于工资总额组成的穷尽列举并不能将所有新的收入形式囊括进去，致使大量费源流失。类似的问题还很多，下位法存在问题，将极大影响社保费征管制度的实施实效。

4.责任条款约束弱，执法刚性较差

与风俗习惯、道德规范、社团章程等其他社会规范相比，作为治国之重器的法律最突出的特点就在于它的威慑力与强制力。我国社保费征管制度的责任条款主要存在于《社会保险法》与《社会保险费征缴暂行条例》中，但还不够完善，主要体现在以下几个方面：一是征收机关缺乏强制执行力，当用人单位存在欠费、骗费等情况时，征收机关只能求助于银行、法院、县级以上有关行政部门。⑥涉及部门太多，耗时长、成本高，极大影响了征缴的效果与法律的权威性；二是处罚范围有限，目前现行的责任条款主要针对用人单位未依法进行社保登记、不缴费或不按时缴费、骗取费用或社保待遇三种违法行为，但是对于用人单位不申报或者申报不实等违法行为，则没有相关规定；三是处罚力度较弱，无法产生威慑力，譬如《社会保险法》第86条，当企业欠费时，征收机构只能加收滞纳金，处罚力度太弱，执法刚性差。当前社保入税后，征收机关为税务机关，但是《税收征管法》并不适用于社保费的征管，税务部门处罚用人单位违法行为时，也只能适用《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》，无法适用其中有关处罚的规定。一部法律若缺乏执法刚性，尤其像社会保险这样规定公共事务的法律，就如同有刀无刃，很难落地。

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①郑功成.让社会保险运行在法制轨道上[J].中国社会保障,2015(11):18-19.

②李渊,李铁宁.试论税收征管在国家治理中的重要性及其作用机制[J].税务研究,2017(08):113-115.

③郑功成.关于尽快修订《社会保险法》的议案[J].中国社会保障,2016(07):29-31.

④芮立新.浅谈社会保险法的原则性和授权性规定[J].中国社会保障,2010(12):17-19.

⑤郑尚元.依法治国背景下社会保险法制之建构[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2017,70(04):27-35.

⑥欧瑾瑜.我国社会保险费征缴模式比较及优化研究[D].华南理工大学,2018.

三、完善我国社会保险费征管制度的建议

（一）我国社会保险费征管制度的立法设计

1.立法模式

立法模式是立法机关立法时所采用的方法、形式、构造、体系的总称，决定了所立法律的基本结构与基本内容，是制定任何一部法律所不能回避的首要问题。根据立法内容的集中程度，可将社保费征管制度的立法模式分为以下三种①：第一种，集中型立法模式，即制定一部内容全面的社保费征管法，完整、系统地规定社保费征管的各项具体制度，如制定《社会保险费征收管理法》；第二种，分散型立法模式，即将社保费征管制度分散于多部法律中，对各项具体的制度分别予以规定，如《社会保险基金先行支付法》《社会保险稽核法》等；第三种，附属型的立法模式，即在《社会保险法》等法律中附带地规定社保费征管制度方面的内容。目前，我国已制定了《社会保险费征缴暂行条例》，考虑到社保费征管制度的重要性以及制定多部法律成本较高等因素，现阶段较为理想的方案是采用集中型的立法模式——制定专门的《社会保险费征收管理法》，以指引和统领社会保险费征管全局。

2.立法理念

制定专门的《社会保险费征收管理法》，将《社会保险费征缴暂行条例》上升为法律，并不只是在形式上对法律框架与基本制度进行简单的复制粘贴，而是在沿袭现有制度的同时，结合国外立法经验以及我国实践积累的经验对现有的制度进行反思与优化，实现社保费征管制度立法质量的提升。笔者认为，在立法时应把握以下几个理念：一是科学理念，即立法要遵循科学规律，不仅要有数量保证，更要有质量保证。包括要处理好法的原则性与操作性的矛盾。立法应当细化相关规定、提高制度的可操作性、可执行性。如前所述我国现有制度立法粗糙，可操作性、可执行性不强，我们应进一步细化相关规定，最大限度地减少授权性条款，提升制度实施效果；包括要处理好法的前瞻性与滞后性的矛盾。虽然法律不能调整所有的社会关系和社会现象，但是纷繁复杂的社会关系和社会现象要求法律要具有充分的前瞻性；包括要处理好法的稳定性与变动性的矛盾。法律不得朝令夕改，要在变动中保持连续性，等等。二是民主理念，即立法应充分反映民意。十九大报告指出了我国社会主要矛盾的转变，人民对公平、民主、正义、安全等方面的需求日益提高，立法时不仅要保证全过程的公开透明以实现程序性正义，还要充分听取人民群众的诉求，如通过召开立法听证会等，让平等精神与保障民生的理念贯穿于法律条文中，实现实质性正义。三是良法理念，即立法时要注意不增加企业的负担。社保费征管制度的立法会提升征收机关的征管水平，进而提高我国社保费的实际费率，为减轻企业负担、贯彻“减税降费”的重大决策，可以在立法时考虑采取按年计征社保费、降低社保费名义费率等举措减轻企业负担。四是法治理念，即立法的最终目的是以“费之良治”实现“国之善治”②。对公权力进行限制有利于公民权利的实现，全国人大及其常委会对社保费征管制度进行立法，能够有效规范国家的收费权，以实现对缴费人权利的保护，推进社会法治理念的增强与国家治理水平的提高，推动“依法治税”向“税收法治”转变，以“费之良治”实现“国之善治”。

3.具体的立法建议

一是建议改变现有的体系。就《社会保险费征缴暂行条例》的整个体系来说，已经包括了征缴的全过程，看上去比较完善，但实际上立法还比较粗糙，突出表现为第二章征缴管理将社保费的参保登记、申报缴费、保费核定、保费征收四个程序都囊括其中，而且只有短短的10条，在具体适用时给缴费人与征收机关带来不便，同时也影响了制度的效力。因此，笔者建议在制定《社会保险费征收管理法》时改变现有的体系，将第二章征缴管理拆分为管理与征缴两章，设置第一章为总则，第二章为社保管理，第三章为社保征缴，第四章为监督检查，第五章为罚则，第六章为附则，共六章。

二是建议完善现有的规定。现有规定还存在不合理的地方，具体内容修改建议如下：一是明确征收机关为税务机关。当前社保费已明确由税务机关征收，在法律中明确征收机关可提高税务征收的权威性，提高征管效率，因此要将所有涉及征收机关的模糊规定明确为“征收机关为税务机关”，包括第7、8、9、10、13、16条等。二是将第10条“按月计征”的规定改为“按年计征”，同时规定缴费方式在一般情况下为申报缴纳，特殊情况（如用人单位逾期不申报缴费、申报的数额太低又无正当理由等）下税务部门有权核定征收，“按年计征”有利于减轻企业与征收机关的负担，而规定核定征收则有助于保证社保费按时足额征缴。三是将第13条当缴费单位未按规定缴纳或代扣代缴社会保险费时，税务机关责令其“限期缴纳”修改为“责令其限期缴纳并提供担保”，这样将会提高收费的强制力度以保证收费的稳定；还要明确第13条已存在的滞纳金的期限，防止滞纳金无限膨胀。四是扩充第23、24条缴费单位的违法行为及相应的处罚方式，缴费单位的违法行为早已经不限于不登记、不缴费、不按规定设置账簿，在实践中还出现了暴力抗费等行为。为了稳步推进征管制度改革，使征收机关的行为有法可依，应当根据实践中出现的新问题，增添相应的规定。五是增加第26条中对缴费违法行为的强制措施。赋予税务机关可直接通知金融机构在缴费单位的账户中扣款等权力，为节省立法成本与提高立法效率，可直接规定“本条参照《税收征管法》第40条实施”，且同时规定相关部门不配合工作时所应承担的责任，以保障强制措施能够执行到位。六是细化第27条工作人员违法行为的形式及相应的处罚方式。工作人员的违法行为包括但是不限于27条所规定的致使社保费流失的三种行为，且处罚规定太过粗陋，应具体规定每一类违法行为，并根据行为的违法程度确定具体的惩罚措施，使违法行为与处罚方式一一对应，以提高法律的适用性，更好地保护缴费人权利。

三是建议增设新的规定。《社会保险费征缴暂行条例》虽已确定了较为完善的体系，但制定《社会保险费征收管理法》时仍有一些环节需要制度予以规制：一是在社保征缴一章中增加对缴费人未结清社保费时的限制。如限制其出境、限制其高额消费等，以敦促其尽快履行缴费义务。二是在社保征缴一章增加对缴费单位合并或分立后缴费责任的分配，合并后由合并后的单位承担，分立后由分立后的单位承担连带责任，随着经济发展，企业的分立、合并等现象日益频繁，应对此进行规制以适应社会的变化。三是在社保征缴一章增加对缴费单位按时以及提前缴费的激励机制。如根据提前的天数制定一定比例的缴费优惠，以提高缴费单位的缴费积极性，缓解社保基金收支压力。四是在社保征缴一章增加因缴费人怠于行使到期债权等情形给社保基金带来损害时，征收机关的代位权和撤销权，以保障缴费收入；五是在社保征缴一章增加社保费优先权的相关规定。《企业破产法》已规定了社保费在企业破产清算时的优先权，除此之外，还应对社保费与罚款并存时及财产设定担保权、抵押权留置权等情况予以规制，社保费应优先于罚款等费用优先受偿，以保护劳动者的合法权利、维持社保基金的正常运营。

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①徐道稳.我国社会工作立法基本问题研究[J].社会建设,2019,6(02):28-38.

②刘剑文.准确理解税收法定进程中的“税制平移”[N].中国社会科学报,2019-05-15(005).

（二）相关制度的完善建议

1.构建完备的社会保险基金的监管制度

社会保险基金是社会保险制度运行的物质基础，对社保基金进行监管是完善社会保险费征管制度以及保护缴费人权利的必然要求。笔者认为，在保持现有的以劳动和社会保障部门行政监管为主，财政监督、税务监督、银行监督等为辅的监管体系不变的情况下，可以从以下三个方面来强化社保基金的监管制度：一是建立动静结合的外部监管体系。静态方面社会保险基金的预算草案要先经过人大的审查，在实行过程中则要接受审计部门的审计，实行完毕后决算还必须经过人大审议，动态方面社保基金的运营情况要纳入财政部正着手制定的《财政监察法》的监督范围，建立静态“预算—审计—决算”一体化监督与动态受《财政监察法》实时监督相结合的外部监管体系。二是加快建立“税务征收、财政统筹、社保支出、审计监督、专业运营”的运行管理体系。社保入税后，税务部门负责社会保险费的征收工作、人社部门负责合理支出，在此基础上发挥财政部门的统筹与审计部门的监督作用，社保基金的一部分则仍交给专业的运营机构实现保值增值，使各部门各司其职，既互相合作又互相监督，共同保证社会保险基金运营安全。三是加强对工作人员的规制。除了在单位内部对工作人员进行思想教育以外，还要加强他们对法律知识的了解，如《公务员法》的相关规定以及《刑法》中关于职务犯罪的规定，并运用《监察法》加强监督，使他们不能贪、不敢贪、不想贪。

2.跟进和完善相关配套制度

一部法律对事项的规定越具体明确、给配套的法律法规留有的余地越少，那么这部法律就越科学合理、可操作性就越强。①制定《社会保险费征管法》应当对社保费的征管进行全面具体的立法，不再需要相关制度的配套实施。但目前我国社保制度发展时日尚短而缺乏充分的实践，以及各地差异性较大，难以做出统一规定、对同一问题的认识不一难以决策等问题虽然得到了一定程度的改善但仍存在，因此《社会保险费征管法》仍需要并且长期需要相关制度配套实施。允许其存在并不意味着对其置之不理，我们应采取措施完善它们：一是清理不需要的配套制度。主要是随着社会形势的变化而不需要的制度，如当前社保已入税，《社会保险费征缴暂行条例》第六条的配套制度——各省市关于征收机关的规定可以及时进行清理，以维护制度的权威性与严肃性；二是改进相关配套制度。在进行社保费征管制度立法时要对继续保留的配套制度进行评估，改善其中不合理的部分，以增强《社会保险费征收管理法》的实施效果；三是建立配套制度定期审查制度。笔者认为，可以建立配套制度名录，定期对名录中的配套制度的合理性、适用性进行审查，不需要的及时清理、不合理的及时修改，防止适用不当。

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①李克杰.社保法授权性条款太多需大量下位法来配套[N].检察日报,2009-02-20.

四、结语

推进社会保险费征管制度立法能够有效提升我国社会保险费征管工作的科学性与有效性，能够有效助推中央“减税降费”等政策的落地，对于我国社会保险法律体系的完善乃至法治国家的建设具有极其重要的意义。我国已经基本建立起了社会保险费征管制度的基本框架，但我国社会保险费征管制度立法仍任重而道远，需要学术界与实务界共同为之努力。一方面，法学界还要加强对社会保险费征管制度立法基本问题及具体问题的研究，加强同社会学、经济学、管理学等学界的对话，提升社会保险费征管制度立法研究的整体水平；另一方面，税务部门、社保部门在执法过程中应积极规范征管流程，增强实务技能培养，优化操作方法步骤，强化服务群众意识，提升服务工作水平，为社会保险费征管制度立法奠定实践基础。

【全文内容摘写自湖南芙蓉律师事务所专家顾问：胡海——税收经济研究2019年第4期】