一、民办教育法律法规的变迁史
1997年7月，国务院颁布了《社会力量办学条例》，成为新中国成立后第一部民办教育的专项行政法规。
2002年，《民办教育促进法》出台，这是我国首部制定的民办教育专门法律。2004年，《民办教育促进法实施条例》相应落地，对民办教育举办者的合理回报等敏感问题做出了规定。在政策鼓励下，从2000年至2005年，民办教育发展速度明显加快，全国民办学前教育、民办小学、民办初高中和民办职业中学的在校生人数分别增长2.35倍、2.97倍、4.02倍、5.08倍 。
2015年，我国修改《教育法》及《高等教育法》时删除“教育机构不得营利”等措辞；2016年，《民办教育促进法》进行修正，第一次明确教育机构分类管理，即民办学校可自主选择营利性或非营利性分类，但同时规定义务教育民办学校不得选择营利性分类，明确了民办学校实施分类管理的基本原则和制度。
2018年，为了贯彻落实《民办教育促进法（2016修正）》，教育部和司法部分别于4月和8月向国务院报送了《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“《民办促进条例》送审稿”），对现行《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进行修订。其中《民办促进条例》送审稿公布后，因其中一些条款大超预期，给民办教育行业企业的发展带来较大不确定性。直至今年5月，《民办促进条例》正式稿出台，才为民办教育三修文件画上了阶段性句号。
二、新《实施条例》的修订
为便于理解，下文将2021年5月出台的新《民办教育促进法实施条例》简称为“新《实施条例》”，其送审稿简称为“新《实施条例》（送审稿）”；2004年出台的《民办教育促进法实施条例》简称为“《现行条例》”。
（一）民办学校的设立
1. 法律条文：
《现行条例》 | 新《实施条例》 |
第四条 国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确办学宗旨、培养目标以及各方的出资数额、方式和权利、义务等。 | 第五条 国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。 国家鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办民办学校。以捐资等方式举办民办学校，无举办者的，其办学过程中的举办者权责由发起人履行。 在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。 |
2. 解读：
（1）可以设立“无举办者”的民办学校；
（2）禁止外资举办或实际控制实施义务教育的民办学校
该条规定与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》匹配，严禁任何有外资性质的企业和外方为实际控制人的社会组织直接举办或通过间接方式实际控制实施义务教育的民办学校。同时，在合规情况下允许外资举办其他类型的民办学校。
（二）加强“公参民”管理
1. 法律条文：
《现行条例》 | 新《实施条例》 |
第六条 公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的 参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。
| 第七条 实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。 公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。 公办学校举办或者参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，按照国家统一的会计制度独立进行会计核算，独立招生，独立颁发学业证书。 举办或者参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。 |
第七条 | 第八条 地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。 以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。 |
2. 解读：
按类型，层层递进管理
（1）实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校；
（2）除实施义务教育以外的其他公办学校（幼儿园、高中、大学等）不得举办或者参与举办营利性民办学校。
（3）实施职业教育的公办学校是特例，可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校，这同时也是本条例支持职业教育利好表现之一。
公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，意味着国家允许甚至鼓励公办学校举办或参与举办民办学校，但是应该不光是品牌输出，还应有实质性的教育资源输出；公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。公办大学以品牌参与举办独立学院并收取管理费的模式将难以为继。
对于第八条规定的义务教育阶段“公参民”学校退公政策，实际上早在2017年国务院国资委等六部门联合印发的《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号）就已经提出“推进国有企业办教育机构、医疗机构深化改革”的概念。新《实施条例》是在此基础之上，强调“公参民”退公的必要性与紧迫性，禁止利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。
（三）放开对职业教育类民办学校的限制，鼓励民办职业教育发展
1. 法律条文：
新增第九条：“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。”
2. 解读：
第九条与第七条第一款、第二十九条第二款均放开了对职业教育类民办学校的限制
第七条第一款：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。
第二十九条第二款：实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。
相较于新《实施条例》（送审稿）中完全未提及职业教育类民办学校相关政策，新《实施条例》正式稿中从政策层面给予了职业教育类民办学校鼓励和支持，包括举办方式灵活，可以采用独资、合资、合作等各种方式，也可吸引实施职业教育的公办学校共同举办，对于高职和中职，自主设置专业、开设课程，选用教材等。
（四）拓宽民办学校的融资渠道
1. 法律条文：
《现行条例》 | 新《实施条例》 |
第八条 民办学校的举办 民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校。 | 第十条 举办民办学校，应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。 举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校，所募集资金应当主要用于办学，不得擅自改变用途，并按规定履行信息披露义务。民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用。 |
2. 解读：
新《实施条例》删除了《现行条例》中“不得向社会公开募集资金举办民办学校”的表述，并明确“举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校，所募集资金应当主要用于办学”。《现行条例》对于民办学校的举办者向社会公开募集资金的禁止性规定一直是民办学校快速发展的主要障碍之一，新《实施条例》在删除这一禁止性规定的基础上，明确了举办者可以依法募集的资金应当主要用于办学，但是限制为“举办营利性民办学校”。营利性民办学校符合了A股IPO对发行人主要资产必须为经营性资产的要求，本条规定可能为营利性民办学校直接A股IPO开辟路径。
2. 此外，新《实施条例》第六十条增加了“金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资”的规定，为民办学校拓宽融资渠道提供了直接支持和产品框架，各民办学校以后可能会开展ABS、知识产权融资租赁、发行债券等形式的融资。
（五）完善举办者变更机制，明确民办学校举办者可以依法变更
1. 法律条文：
新增第十二条：“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向审批机关提出变更；逾期不变更的，由审批机关责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
举办者变更，符合法定条件的，审批机关应当在规定的期限内予以办理。”
2. 解读：
在过往实践中，曾有不少在民办学校举办者变更过程中“掏空”民办学校资产的案例，因此《民办促进条例》正式稿允许举办者变更，但要求其变更不得涉及学校的法人财产，不得影响学校发展和师生权益。同时，对法人举办者身份的要求延伸到举办者背后的控股股东和实际控制人，要求法人控股股东或实施控制人变更需报主管部门备案公示。
（六）对所谓“集团化办学”模式提出了规范的更具有法律可操作性的方案
1. 法律条文：
新增第十三条：“同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。
同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人向所举办或者实际控制的民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
同时举办或者实际控制多所民办学校的，应当保障所举办或者实际控制的民办学校依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用；不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。
任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”
2. 解读：
新《实施条例》（送审稿）提出了“集团化办学”的概念，但不成熟，内涵和外延定义不周，而新《实施条例》正式稿使用了“同时举办或者实际控制多所民办学校”的字词，其法律范畴更加明确和周全。对于这类学校的办学模式，新《实施条例》正式稿对举办者或者实际控制人提出了要求，并要求举办者或者实际控制人向学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合规范，并保障学校独立开展办学活动等。不排除教育等相关主管部门之后会以规范性文件的方式进一步对该等办学模式提出要求。
（七）规范民办学校利用互联网技术在线办学的行为
1. 法律条文：
新增第十六条：“国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动。
利用互联网技术在线实施教育活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。
民办学校利用互联网技术在线实施教育活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。
外籍人员利用互联网技术在线实施教育活动，应当遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规的规定。”
2. 解读：
《民办促进条例》正式稿提出明确要求，利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。同时，对在线实施教育活动提出一系列合规性要求。进一步，对于目前较多教育机构聘用外籍人员实施在线教育的，要求与线下教育一样遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规。
值得关注的是，在线教育企业与培训机构不属于民办学校，其办学许可如何取得，是否属于前置审批流程，还有待在实践中进一步明确。
（八）要求民办学校实缴注册资本、开办资金
1. 法律条文：
新增第二十一条：“民办学校开办资金、注册资本应当与学校类型、层次、办学规模相适应。民办学校正式设立时，开办资金、注册资本应当缴足。”
2. 解读：
《民办促进条例》正式稿取消了原送审稿对于民办学校注册资本最低要求的规定，但明确了开办资金、注册资本应当与学校类型、层次和办学规模相适应，并要求在正式设立时缴足上述资金。而不同类型的民办学校的相应资金要求，可能会在之后的规范性文件中作要求。
（九）对民办学校决策机构组成提出要求
1. 法律条文：
《现行条例》 | 新《实施条例》 |
第十九条 民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力。
| 第二十五条 民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，具有政治权利和完全民事行为能力，在中国境内定居，品行良好，无故意犯罪记录或者教育领域不良从业记录。 民办学校法定代表人应当由民办学校决策机构负责人或者校长担任。 |
第二十条 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。经1/3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论下列重大事项，应当经2/3以上组成人员同意方可通过： （一）聘任、解聘校长； （二）修改学校章程； （三）制定发展规划； （四）审核预算、决算； （五）决定学校的分立、合并、终止； （六）学校章程规定的其他重大事项。
| 第二十六条 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，根据需要设独立理事或者独立董事。实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构每年至少召开2次会议。经1/3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。讨论下列重大事项，应当经2/3以上组成人员同意方可通过： （一）变更举办者； （二）聘任、解聘校长； （三）修改学校章程； （四）制定发展规划； （五）审核预算、决算； （六）决定学校的分立、合并、终止； （七）学校章程规定的其他重大事项。 |
第二十二条 实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标，自行设置专业、开设课程 实施高级中等教育、义务教育的民办学校，可以自主开展教育教学活动。但是，该民办学校的教育教学活动应当达到国务院教育行政部门制定的课程标准，其所选用的教材应当依法审定。 实施学前教育的民办学校 实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，可以按照国家职业标准的要求开展培训活动。 | 第二十九条 民办学校依照法律、行政法规和国家有关规定，自主开展教育教学活动；使用境外教材的，应当符合国家有关规定。 实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。 实施普通高中教育、义务教育的民办学校可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新，自主设置的课程应当报主管教育行政部门备案。实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。 实施学前教育的民办学校开展保育和教育活动，应当遵循儿童身心发展规律，设置、开发以游戏、活动为主要形式的课程。 实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校可以按照与培训专业（职业、工种）相对应的国家职业标准及相关职业培训要求开展培训活动，不得教唆、组织学员规避监管，以不正当手段获取职业资格证书、成绩证明等。 |
2. 解读：
（1）新《实施条例》要求民办学校决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，不得由外籍人士担任，对于实施义务教育的民办学校提出了更进一步的要求，要求其包括负责人在内的所有决策机构组成人员均应具有中华人民共和国国籍。
（2）除限制外资举办实施义务教育的民办学校（第五条）外，对实施义务教育的民办学校，也要求其理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员都应当具有中华人民共和国国籍，进一步限制外资对实施义务教育的民办学校的决策影响力。同时规定，实施义务教育的民办学校不得使用境外教材，相较于新《实施条例》（送审稿）中“使用境外教材的，应当符合国家有关规定并经合法渠道引进，使用前应当报省级人民政府教育行政部门备案”的规定，新《实施条例》正式稿的规定更加严格，一律禁止实施义务教育的民办学校对境外教材的使用。
（3）特别的，新《实施条例》鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，并引入上市公司的公司治理理念，规定可以根据需要设立独立理事或者独立董事。
（十）完善民办学校收费管理机制
1. 法律条文：
《现行条例》 | 新《实施条例》 |
第三十五条 民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。 | 第四十二条 民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价。 |
2. 解读：
针对民办学校普遍收费高的情况，《民办促进条例》正式稿进一步完善民办学校收费管理要求，即要求遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理地确定民办学校收费项目和标准。并规定对于公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，可以由省级政府对其收费制定最高限价。
（十一）规范民办学校关联交易
1. 法律条文：
新增第四十五条：“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。
民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。
前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”
2. 解读：
1. 实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易
虽然在2020年11月，教育部曾在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3379号（教育类343号）提案答复的函》中明确，“为保障非营利性民办学校举办者权益，回应举办者诉求，教育部对合法合规的关联交易持开放态度”。《民办促进条例》正式稿第45条禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易，且利益关联方的定义非常广泛。这就意味着实施义务教育的民办学校与利益关联方之间的关联交易在《民办促进条例》正式稿实施后将被禁止。那么，现存的常见的关联交易（比如实施义务教育的民办学校租用了举办者的房屋开展教育活动，向举办者支付租金；实施义务教育的民办学校使用举办者提供的餐饮住宿、培训学习等服务，向举办者支付服务费用）后续应如何处理将成为民办教育从业者重点关注与思考的问题。
同时，《民办促进条例》正式稿第62条中对实施关联交易的法律责任进行规定，有关部门对违反该规定的组织或者个人视情节严重程度追究相应的法律责任，包括但不限于：责令限期改正、退还所收费用、没收违法所得、行业准入限制、治安管理处罚以及刑事责任等。
2. 允许非实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易
《民办促进条例》正式稿允许非实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易，但提出了“公开、公平和公允”的三公要求，同时，提出教育、人力和财政等部门有权对于该等关联交易进行监管，并按年度进行审查。
3. 同时，《民办促进条例》正式稿第62条中对实施关联交易的法律责任进行规定，有关部门对违反该规定的组织或者个人视情节严重程度追究相应的法律责任，包括但不限于：责令限期改正、退还所收费用、没收违法所得、行业准入限制、治安管理处罚以及刑事责任等。
（十二）明确降低民办学校的发展基金提取比例至10%
1. 法律条文：
第三十七条 在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。 | 第四十六条 在每个会计年度结束时，民办学校应当委托会计师事务所对年度财务报告进行审计。非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。 |
2. 解读：
《民办促进条例》正式稿将提取比例从送审稿的25%降低为10%，而且明确其基数是“年度非限定性净资产增加额或者净收益”，以提高民办学校资金利用效率。
（十三）用地保障
1. 法律条文：
新增第五十五条：“地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时，应当考虑当地民办教育发展需求。
新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。
实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以协议、招标、拍卖等方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。”
2. 解读：
新《实施条例》进一步明确了对民办教育的用地方面扶持政策，地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校；在制定闲置校园综合利用方案时应当考虑当地民办教育发展需求；对新建、扩建非营利性民办学校应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。
部分营利性民办学校也有供地优惠政策。
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