执行行政诉讼法的解释(《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》)

裁判要旨

1.何谓“一行为一诉”原则？

在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。

2.行政诉讼立案为什么要遵循“一行为一诉”原则？

因为不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故“一行为一诉”原则实为行政诉讼规律所使然。

3.法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明，当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的，法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉；可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议，减少当事人诉累，避免程序空转。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再251号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）向文年，男，汉族，1968年12月23日出生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡东县自然资源局（原湖南省衡东县城乡规划局）。

法定代表人陈和平。

委托诉讼代理人戴美林。

委托诉讼代理人向和平，湖南楚云律师事务所律师。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。

法定代表人朱健。

委托诉讼代理人陈金娥。

委托诉讼代理人向姣丽，湖南楚云律师事务所律师。

原审第三人湖南省衡东县人民政府。

法定代表人徐志毅。

原审第三人湖南省衡东县白莲镇人民政府。

法定代表人倪秋华。

原审第三人湖南省衡东县自然资源局（原湖南省衡东县国土资源局）。

法定代表人陈和平。

原审第三人衡东县公安局。

法定代表人王春生。

再审申请人向文年因诉湖南省衡东县自然资源局（以下简称衡东县资源局）、湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及原审第三人湖南省衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）、湖南省衡东县白莲镇人民政府（以下简称白莲镇政府）、湖南省衡东县国土资源局（以下简称衡东县国土局）、湖南省衡东县公安局（以下简称衡东县公安局）行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1327号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月27日作出（2019）最高法行申11274号行政裁定，提审本案，并于2020年7月1日立案，依法组成合议庭进行了审理。案件现已审理终结。

向文年申请再审称：1.衡东县规划局作出的5号强制执行决定并于同年8月11日实施现场强制拆除，是同一个行政行为。衡阳市政府作出的17号复议决定维持原行政行为，其应当与衡东县规划局作为共同被告。2.本案应当适用法律规则而不能径行适用原则，一、二审裁定适用“一行为一诉”原则无法律依据，违反了有法必依之合法行政基本原则。3.白莲镇政府、衡东县规划局、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县法院等5单位均与本案被诉行政行为或者同本案处理结果有利害关系，将他们列为第三人更有利于查清案件事实。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院审理本案。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。若公民、法人或其他组织对被诉行政行为不服提起行政诉讼的，应以作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关为被告。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。因为不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。故“一行为一诉”原则实为行政诉讼规律所使然。因此，在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。在复议机关维持原行政行为的情形中，原行政行为作出机关与复议机关为共同被告的规定，便是法律规定的例外情况；实际上对当事人权利义务产生实际影响和拘束力的仍是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益；故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，原行政行为的合法性仍是审查的重心，复议决定的合法性只是一并予以审查。因此，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。

但是，在司法实践之中，当事人及其委托诉讼代理人对行政诉讼法相关规定欠缺足够的了解和认识，同时起诉数个存在事实关联及内在逻辑牵连的行政行为，违背了“一行为一诉”原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，人民法院应当进行必要的指导和释明，以便协助诉讼能力不足的公民、法人或其他组织在一个行政案件中恰当确定一个被诉行政行为。人民法院应当予以释明，当事人拒绝按照释明内容修改起诉状的，法院不宜以起诉多个行政行为违背“一行为一诉”原则为由不予受理或驳回起诉；可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。以促公正、及时和实质化解行政争议，减少当事人诉累，避免程序空转。

本案中，向文年提起本案行政诉讼时所诉行政行为有三，一是衡东县规划局作出的5号强制执行决定，二是衡东县政府作出的强制拆除行为，三是衡阳市政府针对强制拆除行为作出的17号复议决定。向文年的诉讼请求是，请求确认5号强制执行决定、强制拆除行为及17号复议决定违法，并赔偿其经济损失。向文年的诉讼请求系针对不同行政机关作出的多项不同行政行为提起的起诉，对此，原审法院应审查被诉各项行政行为是否符合法定起诉条件，符合条件的应予以受理。但是，一、二审法院却以向文年起诉多项行政行为不符合“一行为一诉”原则为由，直接驳回向文年的起诉和上诉，不利于当事人的诉权保护，亦不利于行政争议的实质性化解，应予以纠正。

另指出，向文年起诉时将白莲镇政府、衡东县规划局、衡东县国土局、衡东县公安局、衡东县法院等列为第三人错误，二审法院对此予以指出，于法有据。尤其指出，人民法院是司法机关，行使的是审判职权，不能作为行政诉讼的被告或第三人，一审裁定将衡东县法院列为第三人不当，本院予以指正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2018）湘行终1327号行政裁定；

二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初99号行政裁定；

三、本案指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　　杨志华

审判员　　田心则

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年九月十一日

法官助理刘韦唯

书记员唐劲松