冉彤告金牛区工商局案结果(冉彤)

政府出台的规范性文件，俗称“红头文件”。在不少人眼中，红头文件天然具有合法性，这导致诸如限牌、限购等政府文件层出不穷，同时也备受诟病。4月27日，最高人民法院（下称“最高法”）发布关于行政诉讼法若干问题的司法解释，解释明确：自2015年5月1日起，法院可直接认定“红头文件”是否合法；另外还可向制定机关提出处理建议，并可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。

5月6日，佛山市禅城区法院受理广东首例“审查红头文件案”。防止滥用红头文件，过去通过行政内部监督或人大机关介入审查；如今增加法院审查，这是否就意味着已一劳永逸地解决这一问题？公民是否可以直接起诉红头文件违法？法院若判定红头文件违法，制定机关拖延不改又该怎么办？是否有制度设计可真正终结任性的红头文件？

任性过去

明知违法却不被诉

据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府的规范性文件。虽然其效力低于法律法规、政府规章，但其与公众生活息息相关。茂名高州市石鼓镇一位公务员告诉羊城晚报记者，目前，红头文件仍然是基层各部门进行行政管理的主要方式和依据之一。

红头文件于政府施政不可或缺，但在实践中却出现不少“越权”问题。2014年4月，湖南省双峰县甚至被曝出政府发文，请求政法委将一犯罪嫌疑人取保候审。

对此，市民如若对红头文件有异议，该怎么办？找谁解决？在新行政诉讼法出台前，要认定其是否合法，通常有两种形式：行政内部监督或人大介入审查。广东省人大法工委一名工作人员称，由于行政内部监督和人大审查红头文件基本流于形式，这导致很多时候红头文件越权。

在新行政诉讼法实施前，只有具体行政行为可诉，而行政法规、规章和红头文件等抽象行政行为则不可诉。广东省高院行政庭审判庭长付洪林坦承，过去法院在审判中，认为“红头文件”不合法也不会去评价，只会直接使用法律判决，由于“民告官”不能直接告红头文件，即使官司赢了，这些违法的红头文件依然有效。

鲜有胜诉

红头文件非“挡箭牌”

只能起诉具体行政行为，要想胜诉并非易事。浙江律师吴有水在广州打的一场“民告官”官司，赢得不容易。2013年7月，吴有水向广东省计生委(由于机构改革，计生委与卫生厅合并为“广东省卫生和计划生育委员会”，简称“省卫计委”)申请公开2012年度广东省社会抚养费征收及使用情况。省卫计委收到申请后，出具了《政府信息不予公开告知书》。

告知书称：按照国家人口计生委（机构改革后，并入国家卫计委）的有关规定，上述信息是“内部事项管理”，决定不予公开。吴有水认为，这违反了《政府信息公开条例》，2013年12月，他向广州市中院提起行政诉讼。法院开庭审理后，广东省卫计委向法院提交了5个国家人口计生委办公厅发布的保密规定，作为其拒绝公开的“理由”。

事情已过去一年多，吴有水向羊城晚报记者回忆称，广东省卫计委当年出示的这些保密规定，其实就是行政机关下发的“红头文件”。此举，广东省卫计委是想拿红头文件当挡箭牌，拒绝公开。2014年3月，广州市中院经审理，最后判定广东省卫计委败诉，并责令其对原告吴有水的政府信息公开申请重新作出处理。

闸门打开

请审司法部“红头文件”

对成都律师冉彤来说，法院可直接审查红头文件，给他一宗“纠结”的官司打开了闸门。冉彤拟将个人律师事务所到工商局登记为公司制，但成都市金牛区工商局依据司法部的红头文件，拒绝了冉彤提出的要求。在进行企业名称预告核准受阻后，冉彤一纸诉状，将金牛区工商局推上了被告席。

目前，国内的律师事务所共有三类，合伙律师事务所、个人律师事务所和国家出资的律师事务所。一个律师事务所设立并运转，证照方面只需要两样东西。一是司法行政部门颁发的《律师事务所执业许可证》，另外则是税务部门颁发的《税务登记证》。和普通企业相比，律师事务所少了工商部门颁发的《营业执照》。

法院答辩状中，金牛区工商局表示，此前该局驳回冉彤有限责任公司名称预先核准申请行为正确。其中，司法部(1990)056号文件正是工商部门最主要的执法依据。此外，工商局方面还表示，《律师事务所管理办法》也明确，律师事务所拿到执业许可后，就取得了主体资格，可以合法从事相关业务，无需办理工商登记。对拒绝冉彤的行为，金牛区工商局的理由是：根据相关规定，属依法行政。

冉彤称，工商部门驳回其申请，主要依据的是司法部(1990)056号文。虽然该文件确实明确了律师事务所不需进行工商登记，同时还将律师事务所定性为事业单位，但这已和当下的经济社会发展不相吻合。

4月27日，最高法一公布法院可审查红头文件的司法解释，冉彤即到法院增加诉讼请求：请求金牛区法院对司法部1990(056)号文件的合法性进行审查。

谁来终结

盼立《规范性文件法》

将红头文件纳入司法审查范畴，北京大学法学教授姜明安及一批法学界人士，呼吁近十年终成现实。既然法院可审查红头文件，而当发现其违法时为何不直接撤销，而是“转送有权机关依法处理”？

司法机关审查红头文件，是否意味着将彻底防止红头文件的滥用？姜明安表示，红头文件不属“硬法”的范围，故不由立法法调整。但是“红头文件”在现实中常违法，因目前没有统一的法律调整，其违法的概率比法规、规章要高得多。姜明安建议，尽快制定一部《规范性文件法》，规定红头文件的制定权限、制定程序和监督审查机制。

罗坪