土地使用权转让协议效力(国有土地使用权转让合同效力)

未改变划拨土地原用途的转让合同，并非当然无效

——包含划拨土地使用权在内的教育资产转让已经有批准权政府审批，亦未损害国家利益或社会公共利益，应为有效。

标签：｜土地转让｜划拨土地｜合同效力｜诚实信用｜未经审批｜国家利益｜公共利益

案情简介：2003年，大学与投资公司签订协议，约定大学以8000万余元出让教学楼、宿舍楼及其配套设施等教育资产给投资公司，与投资公司合建学院。该协议后经省教育厅、财政厅批复同意。2013年，投资公司支付7367万元后，诉请继续履行。大学以转让划拨土地使用权、合同无效为由抗辩。

法院认为：①依《事业单位国有资产管理暂行办法》第6条、第7条、第8条和第25条规定，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理；事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。本案中，大学主管部门是省教育厅，国有资产管理职能部门是省财政厅，大学转让其占有、使用的国有资产应经省教育厅和省财政厅审批。大学就案涉教育资产转让给投资公司，已分别向省教育厅、省财政厅请示并均获得批复同意，应认定案涉教育资产转让已经过国有资产管理部门批准。②依《城市房地产管理法》第40条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条、第45条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应当经过有批准权的人民政府审批。本案中，大学与投资公司所签教育资产转让协议中包括划拨土地使用权及房产。协议签订时，该划拨土地使用权转让虽尚未经有审批权的人民政府审批，但不宜依此对案涉教育资产转让协议效力作否定性评价，需根据协议约定内容和当事人实际履行情况等因素综合判断。鉴于案涉划拨土地使用权系由大学直接转让至投资公司出资成立的学院名下，继续作为教育用地使用，未改变该划拨土地的办学用途；同时，协议履行过程中，大学已先后向省教育厅、省财政厅如实申报了资产转让对象、区位、范围和价格等重要事项，上述部门均同意该资产转让并作出同意补办资产转让手续的复函；此外，案涉教育资产转让协议对转让税费负担作了明确约定，并无规避法律监管和行政审批、谋取不正当利益情形。故，案涉教育资产转让协议虽涉及对划拨土地使用权的转让，但并未损害国家利益或社会公共利益，不存在《合同法》第52条规定的合同无效法定情形。③案涉教育资产转让协议系基于双方当事人真实意思表示而订立，根据合同实际履行情况，投资公司已依协议约定支付了7367万元，仅余1000万元尾款依约需待大学办理案涉相关房地产权属变更登记后支付。大学在自身合同目的已基本实现情况下，未依约履行办理案涉教育资产权属变更登记义务；其后，单方主张案涉教育资产价值应为1.2亿余元，并表示如投资公司同意此价格，则案涉相关房地产过户工作可如期进行；嗣后，又在本案诉讼中主张因案涉划拨土地使用权转让未经审批，协议无效，无法办理相关房地产过户手续。大学作为案涉划拨土地使用权人，对划拨土地使用权转让需经有审批权的人民政府审批应是明知的。在投资公司已依约支付协议约定价款，省教育厅和省财政厅亦已审批同意大学转让案涉教育资产并补办转让手续后，大学怠于依法办理划拨土地使用权转让相关行政审批手续，且以自身原因造成的案涉划拨土地使用权转让未经有审批权的人民政府审批为由在诉讼中主张合同无效，其目的在于获取超出合同约定的更大利益。大学做法有悖诚实信用原则。综上，基于案涉教育资产转让已经省教育厅和省财政厅审批同意，投资公司已依协议约定支付了款项；投资公司在案涉划拨土地上投资成立的学院已获得教育部批准并招生办学多年等实际情况，应认定案涉教育资产转让协议有效。

实务要点：在未改变划拨土地使用权原用途情况下，转让划拨土地使用权行为并非当然无效。出让方依相关法律规定，向有批准权的人民政府申请对划拨土地使用权进行审批，亦为出让方履行合同义务的一部分。

案例索引：最高人民法院（2019）最高法民申5003号“湖北第二师范学院与湖北永隆置业投资有限公司合同纠纷案”（审判长张淑芳，审判员万会峰、谢勇），见《未改变划拨土地使用权用途的转让合同的效力认定问题》（撰写人张淑芳），载《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》（X4-2020:291）。

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