分税制改革(中国分税制改革的过程)

6月4日，财政部等四部门发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划的转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》指出，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

第一阶段，自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南为试点。第改革二阶段：从2022年1月1日起全面实施推广。

该政策出来或许很多人没有十分留意，即使留意，也没觉得它有多么重要，但笔者却认为该项改革的出台用石破天惊这一个词一点都不过分，影响巨大也影响深远。

它的出台，意味着影响中国20多年的土地出让金制度退出历史舞台，意味着土地这个中国最大国有资产的监管与使用进入了新时期，也意味着房地产的深度调控进入真正的深水区，国家开始出实招，出真招，就是要打破地方政府对土地财政的依赖，要打破地方政府对土地收入的低效率使用分税制，抑制因土地价格快速上涨导致的房地产价格快速上涨，要知道在中国很多地方，尤其是一二线大城市，土地成本占商品房售价的一半。

之前我就多次写过文章分析，地方政府的房地产调控不能只限制老百姓的购买与转让，不能仅仅只限制卖方的卖价，不能只限制开发商的销售价格，而不限制自己的土地拍卖价格，这样的调控，是揣着明白装糊涂，起不到多大效果，因为土地价格才是商品房成本中最大的一块，你不限地价，天天限其他价，这怎么可能有效果呢？

以后土地出让金直接由税务部门征收，进入财政预算，这无疑对地方政府是一个很大约束，要用这个钱就没这么方便了，需要编列预算报告，集中管理，法制管理，规范管理，科学管理了。

一，土地出让金制度的历史

地出让金制度，是中国房地产行业繁荣20多年的一个政策基石。分税制

1987年下半年，深圳特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，做法是国家出让土地使用权及允许土地使用权抵押。

随后，1988年福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

众所周知，中国的财政是“四本账”，按收入规模排列：一般公共预算>政府性基金预算>全国社会保险基金预算>国有资本经营预算。

其中，一般公共预算主要是靠税收贡献的，比如增值税、企业所得税、消费税和个人所得税，近5年税收平均占比达到83%，非税收入占17%，很大程度上需要用转移支付等手段来统筹各地发展。

而政府性基金收入，主要由国有土地使用权出让收入组成，在2019年，卖地收入占比达到了85.8%，在2020上半年，这个比例已经达到了89%。

由于土地出让金归地方支配，建立在它基础上，地方政府获得了“经营城市”的动力、财力。

令世界瞩目的中国城镇化速度，其核心驱动力，就是由此而来。

二，为什么现在必须改革这项制度

土地财政，为中国近20多年城镇化发展，为中国工业化发展用居功甚伟这个词一点都不过分，但是随着经济社会发展，这项制度的弊端开始逐渐显现。

1、土地财政成瘾，产业脱实向虚

土地财政逐渐产生“成瘾性”。尤其是一些二三四线城市，其发展几乎已经离不开房地产市场的增长。很多地地方政府财政收入中，土地出让收入占比超过50%，甚至达到70%，80%的都有，这样一个收入结构无疑是畸形的，也就是说地方政府可以不需要发展农业和工业，只需要土地供应不变的情况下，土地价格每年上涨10%，这个地方的财政收入以及GDP的发展任务就都解决了，长此以往，地方政府就会越来越轻视工业和农业的发展，将大量资源投入土地整理和土地经营上，地方政府就成了最大的土地经营户。

这种情况下，土地价格怎么可能下降，房地产价格怎么可能够下降呢！

2、金融风险聚集，必须得改

地方政府为了获得发展资金，除了卖地就是发债，各种形式的贷款，信托，基金，企业债纷纷出现，地方政府成立各类城投公司进行融资，而这些公司的底层资产和抵押资产都是土地，如果不加以控制，还将会将金融机构拖下水。

金融机构认为这些平台公司是国有，有炙手可热的土地做抵押，还有地方政府的财政担保，贷款金额大，定价也不低，似乎风险不大，结果是大量金融机构的信贷资金通过平台公司流向了地方政府，地方政府拿到这些钱过程又去进行新的土地整理和开发，继续卖地，卖地的钱还银行，还金融机构，周而复始，雪球越滚越大，负债越来越高，风险也就越积越大。

可以说，国家在这个时候出手解决这个问题及时并且十分重要，该项改革牵一发而动全身。

3，解改革决农村发展资金不足的问题

去年9月份，中办、国办印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》明确，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要中国达到50％以上。

2013的-2018年，全国土地出让金是28万亿，往农村投了1.85万亿，只占土地出让收入的6.6%。

可见在改革以前，地方政府用于农村和农业的支出太少，改革后投向农村，农业，农民的资金将会越来越多，过程而三农问题的解决对平衡城乡差距，提高农业综合开发，提高农村综合配套建设，提高三农增收，提高农村城镇化水平都是意义重大，因为三农问题除了政策就是资金和资源投入，关键是资金。

5，规范土地收入使用，有利于房地产调控，

划转之后，转移支付，专款专用，地方再想举债扩张就难了。未来，地方在房地产行业的话语权重，将越来越低，房地产调控全国一盘棋的局面逐渐形成。

6，为房地产税的推出开路

该项改革实行以后，地方政府的财源将受到一定程度制约和削减，为了增收，就必须拓展新的税源中国，更多土地出让金收入转移支付给农村，那要想维持城市发展速度，都势必要开辟新的增收渠道。房产税、遗产税等直接税占比一定会提高，开征房产税和遗产税已经是箭在弦上，不得不发了。

因此，笔者认为房产税真的不远了。

笔者认为这项改革的重要性和意义足可以与上世纪我国实行的分税制改革相媲美。

四，一些关注的问题

地出让金改为税务部门征收，尚有几个问题待解决：

第一，土地出让金是租金，还是税收？还有说是地价，但问题是买方获得的只是有年期的产权，因此，应当界定为租金。划转之后，是否意味着将其界定为税？

第二，地方土地出让金不会上交中央？土地出让金等四项政府非税收入转由税局征收，是为落实2018年7月20日《国税地税征管体制改革方案》，不是突发变动。只是原来由地方的自然资源局收，以后由税务局收而已，就类似于社保之前由人社局收，现在由税务局收是一个道理。