听风|检察机关公益诉讼权确定，税局履职需更规范！
2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。
第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：
一、对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改
第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
二、对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改
第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
本决定自2017年7月1日起施行。
《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》根据本决定作相应修改，重新公布。
风控君一直跟踪检查机关公益诉讼权的试点实施情况，曾经撰写《行政公益诉讼剑指税务机关意味着什么？》一文，就全国首起检察机关对税务机关提起的公益诉讼进行阐述（安徽省合肥市蜀山区检察院因合肥市国家税务局怠于履行职责,向蜀山区法院提起行政公益诉讼）。为了更深入的了解检察机关公益诉讼以及对税务机关的影响，风控君将相关内容全面介绍给大家。
2015年以来全国检察机关公益诉讼试点情况如何？
自2015年7月全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点以来，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。
试点地区检察机关针对不同案件的特点，探索运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等多种手段，共办理生态环境和资源保护领域案件5579件、食品药品安全领域案件62件、国有资产保护领域案件1387件、国有土地使用权出让领域案件858件，覆盖所有授权领域。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，相关社会组织提起诉讼34件。提起诉讼案件中，人民法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。
检察机关公益诉讼权是何方神圣？
自2015年7月授权以来试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，成果斐然。检察行政公益诉讼是国家检察机关为了切实有效履行《宪法》和《人民检察院组织法》规定的国家法律监督职能，通过行政诉讼的途径和方式，依法督促行政机关履行维护公共利益的法定职责，捍卫国家法制的统一和尊严，维护国家基本秩序的一项专门法律制度。
设计检察机关公益诉讼权必须遵循三大理论：
一是分权制衡原理，目的是防止暴政与腐败、保护公民自由，表现为议会主权、职能分工、配合制约、程序尊让的具体要求。
二是公益有限原理，目的是明确检察机关代表和维护公共利益的范围，主要标准是外在客观实在利益与内在主观公共意志的统一、内容合理性与过程正当性的统一以及形式合法性与实质合法性的统一，检察政策可以在此基础上进行灵活调整。
三是诉讼类型化原理，据此对检察行政公益诉讼进行细致的分类，以便发现检察行政公益诉讼的特殊性。
风控君认为公益有限原理是与广大税务机关和税务干部最为相关的，所以，重点介绍一下。
公益有限原理，是指任何合法正当的公共利益都是有限度的，客观上都存在归属主体、目的指向、内容范围、表现形式、效果功能等方面的重重界限，从而应当由在性质、职能、地位和资源上适合的国家机关分别负责采取相应的维护措施。
检察行政公益诉讼意义上的公益范围的实定法标准分为如下两个层面：
一是宪法层面的限制，主要是前文所说的职能分工原则。从职能分工原则的角度来看，检察机关代表和维护公共利益的范围、类型和方式应当立足于法律监督职能的特殊定位和检察权的特殊属性。国家法律监督机关的定性意味着人民检察院所应代表和维护的公共利益应当与国家法律监督职能的切实履行之间存在内在合理的关联性，通过检察公益诉讼的方式来代表和维护公共利益应当是切实履行国家法律监督职能的体现。这里隐含着如下限定：
首先，凡涉及议会主权事项的公共利益，也就是说应当通过议会监督的方式来维护的公共利益，不应纳入检察行政公益诉讼的范围。
其次，凡是涉及国家统治权行使的公共利益，例如国防、外交等方面的公共利益，因具有高度的不确定性、保密性和灵活性，不适合通过诉讼程序的方式进行维护，不能纳入检察行政公益诉讼的范围。
最后，凡涉及行政机关的首次判断权的公共利益，仅在行政机关存在违法作为或者不作为的情况下，检察机关才能诉诸检察公益诉讼的方式；凡是涉及行政机关独占判断权的事项，即使行政机关存在违法作为或者不作为的情况，也不应诉诸检察公益诉讼的途径，而应当通过检察建议等方式解决。
二是诉讼法层面的限制，主要表现为行政诉讼的基本程序要求。从行政诉讼运作的内在特殊规律来看，凡诉讼客体必须具有法律上——尤其是公法上——的可争议性、可裁判性和可执行性。简言之，如果法院不能以法院裁判的方式来维护这些类型的公共利益，那么，检察机关也就不能通过提起检察公益诉讼的方式来代表此类公共利益。
检察机关公益诉讼对税务机关意味着什么？
根据《行政诉讼法》相关条款的修改和公益诉讼权的理论基础，风控君在《行政公益诉讼剑指税务机关意味着什么？》中认为首案的发生至少有以下警示：
一是人民检察院对税务机关及其干部具体行政行为的司法监督范围和方式不断扩大；
二是人民检察院在试点期间内开始尝试突破行政公益诉讼的范围，将税收管理领域作为公益诉讼的对象之一；
三是各级税务机关收到人民检察院检察建议书务必谨慎对待，认真处理；
四是案件的发展仍然需要持续跟踪，等待最高人民检察院是否批准该案件。
目前，深化认识总结如下：
一是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让是检查机关公益诉讼的首要领域。从试点情况看，检查机关的公益诉讼范围并没有超出上诉领域。
二是税务机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的属于检查机关公益诉讼范围。税务机关的行政行为，尤其是行政执法行为属于首次判断权范畴，一旦涉及公共利益，仅在行政机关存在违法作为或者不作为的情况下，检察机关才能诉诸检察公益诉讼的方式。
三是诉前程序是必不可少的。《行政诉讼法》修改时明确规定，检查机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。检查建议等诉前程序是检查机关行使公益诉讼的法定程序，从试点情况看，诉前程序案件6952件，占比88%。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，占比63%。
四是行政机关不依法履行职责的，且不接受检察建议，在诉前程序中不主动纠正违法，可能面临行政诉讼。从试点情况看，风控君发现诉前程序案件中，行政机关没有主动纠正的案件有2596件，即便是将提起诉讼案件934件都认为是行政诉讼案件，占比约34%。
为此，各级税务机关和税务干部依法履行职责、依法行使行政执法权是根本，面对检察机关的公益诉讼权，应当持有正确的立场和态度，希望通过不断加强的司法监督进一步促进依法治税的水平和质量。
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