政策性搬迁适用于异地搬迁吗(异地搬迁可以享受哪些政策)

房屋搬迁协议是否有效不需要以征收为条件—吴宗华与无棣县棣丰街道办事处确认行政协议无效案

【裁判要旨】

1.城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。

2.如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。

3.县有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有。截至二审裁定作出时，并无证据显示涉案集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，故原审法院根据在案证据认定再审申请人起诉“征收行为违法”缺乏事实根据，并无不当。

被诉行政协议涉及的片区棚户区改造项目只是双方协议处分集体土地上的房屋，属于协议拆迁，并未改变集体土地性质，原告也未提供证据证明被告或其他行政机关实施了征收涉案集体土地的行为，因此，原告质证中主张被诉行政协议没有政府批复进行征收无效的观点，没有事实依据，依法不予支持。

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【裁判文书】

山东省无棣县人民法院

行政判决书

（2020）鲁1623行初50号

本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，为实施城中村棚户区改造项目，双方就需拆除的房屋达成被诉协议，故被诉协议性质上属于行政协议，本案属于请求确认行政协议无效的诉讼。本案双方当事人争议的焦点为，被诉行政协议是否符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条人民法院应该确认无效的条件？具体分析如下：

一、城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，原告之诉没有事实依据。

合议庭认为，对涉案拆迁的集体土地是否征收是对被诉行政协议进行评判的前提。对此，最高人民法院在（2019）最高法行申10184号裁定中认为，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。最高人民法院在（2019）最高法行申10221号裁定中认为，从本案被诉行政行为的表现形式看，主要是浦江县有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有。截至二审裁定作出时，并无证据显示涉案集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，故原审法院根据在案证据认定再审申请人起诉“征收行为违法”缺乏事实根据，并无不当。

本案中，被诉行政协议涉及的丁家片区棚户区改造项目只是双方协议处分集体土地上的房屋，属于协议拆迁，并未改变集体土地性质，原告也未提供证据证明被告或其他行政机关实施了征收涉案集体土地的行为，因此，原告质证中主张被诉行政协议没有政府批复进行征收无效的观点，没有事实依据，依法不予支持。

二、被诉行政协议不符合确认无效的条件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”由上述规定可知，对于相对人起诉要求确认行政协议无效的案件，人民法院应当从两方面进行审查：一是行政协议是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是行政协议是否存在民事法律规范所规定的合同无效的法定情形。

第一、案涉协议不存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应该以组建该机构的行政机关为被告。本案中，棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部属于临时机构，其并无独立财产和承担法律责任的能力，因此，其所作出的行为由组建其成立的被告无棣县棣丰街道办事处承担，而被告无棣县棣丰街道办事处作为行政机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有行政主体资格，从原告对被告的起诉来看，原告也是对被告的主体资格认可的。最高人民法院在（2020）最高法行申6282号裁定及北京市高院（2020）京行终4940号判决中，对由房地产公司或拆迁公司与拆迁户签订拆迁补偿协议是支持的，都认可房地产公司属于受行政机关委托。由此可见，倘若存在授权、委托等职权转移情形的，法律法规并未对城中村改造的行政协议签订主体作出禁止性或排除性规定，只要行政协议的后果由行政机关承担即可。因为本案并不涉及征收，因此，虽然案涉协议由临时指挥部签订，但由本案被告承担责任，亦不违反法律规定。

第二、案涉协议合法，不存在重大且明显违法情形。

一般而言，“重大”是指行政行为的实施给行政相对人的权益造成重大影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。前述说明，案涉集体土地并未征收，案涉行政协议并不是征收补偿协议，只是双方的协议拆迁，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分。对此，河南省高院在（2019）豫行终1104号判决中认为，城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为，更多的侧重于事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种行为在总体上有利于原住居民的财产增长，有利于推进城市建设，有利于提高行政效率。也因此，对于此类行为的审查，往往缺乏法律法规依据，更多的是合理性审查，而不是合法性审查，只要其不违反法律法规的禁止性规定，不侵犯公民的重要财产权，就可以不受法律优先及法律保留原则的限制。本案中原告并未提供证实协议内容违反法律、法规等重大明显的证据，因此，其主张没有事实和法律依据。

第三、案涉协议合法，不存在合同法规定的无效的情形。

合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。案涉协议系吴XX与无棣县棣丰街道办事处设立的临时指挥部就房屋拆迁安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后原告客观上已实际接受有关补偿款，领取了过渡费，认可两年后自主选房，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。

综上，原告吴XX的起诉无事实根据和法律依据，本案现有证据不足以证明案涉行政协议无效，其要求确认案涉协议无效依法不能成立。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：

驳回原告吴XX请求确认其与棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部签订的房屋搬迁补偿协议无效的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告吴XX负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。