一、土地使用权出让合同

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(2020修订)》

第八条　土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

土地使用权出让应当签订出让合同。

最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(2020修正)

第一条　本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。

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争议问题

国有建设用地使用权出让合同是民事合同？还是行政协议？

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民事合同

抚顺市国土资源局与抚顺融信置地有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

案号：(2017)最高法民辖终89号，最高人民法院

【法院认为】

本院认为，根据《国有土地使用权合同纠纷解释》规定，因国有土地使用权出让合同发生的纠纷属于民事纠纷，原审法院按民事案件受理本案，并无不妥。抚顺国土局上诉主张依据《行政诉讼法》第十二条、《行政诉讼法解释》第十一条、第十六条规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议，本案属于行政纠纷案件，理由不能成立。

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行政协议

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第一条　行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

《行政诉讼法》

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

二、土地使用权人转让划拨土地

我国土地性质按所有权分类，分为集体土地和国有土地。按获得途径分类，国有土地又分为国有划拨跟国有出让两种。国有划拨土地是国家无偿划拨给单位或个人使用的土地。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(2020修订)》

第四十三条　划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。

前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(2020修订)》

第十九条　土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让

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合同的效力

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(2020修订)》

第四十四条　划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

第四十五条　符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（二）领有国有土地使用证；

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(2020修正)》

第十条　土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。

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最高院判例

济南二建集团工程有限公司与济南阳光壹佰房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷案

案号：(2016)最高法民再121号，最高人民法院

【争议焦点】

本案再审的争议焦点是：一、二建公司与阳光壹佰公司签订的《土地有偿转让协议书》的性质与效力；二、二建公司应否返还阳光壹佰公司款项并赔偿利息损失。

【法院认为】

关于《土地有偿转让协议书》的性质与效力问题。本院认为，案涉刘长山路17号地块系划拨用地，二建公司与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》转让的刘长山路17号土地使用权性质上属于转让划拨用地使用权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”因此，案涉《土地有偿转让协议书》是否有效，取决于协议约定转让划拨用地使用权是否经过有批准权的人民政府批准。

济南市人民政府按照国土资源部和监察部要求，对于案涉刘长山路17号地块，采取先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉刘长山路17号地块使用权。该事实也表明济南市人民政府实际同意二建公司将案涉刘长山路17号地块使用权转让给阳光壹佰公司。

根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条关于“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”的规定，二建公司与阳光壹佰公司签订的《土地有偿转让协议书》性质上转化为补偿合同，协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，故案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。

根据济南市国土资源局与阳光壹佰公司2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》约定，济南市国土资源局向阳光壹佰公司出让其他普通商品房用地98421平方米。该合同第六条约定出让宗地交地时间为2011年12月23日前；第七条约定合同项下的国有建设用地使用权出让年期为（至2074年7月12日）63年，按合同第六条约定的交付土地之日起算；原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，居住用地使用权出让年限为70年。据此可知，济南市国土资源局实际在2004年就已经将包括案涉刘长山路17号地块在内的土地使用权出让给了阳光壹佰公司。只是因为国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令，未能办理协议出让手续。虽然济南市土地储备交易中心在济南市人民政府批准收回案涉刘长山路17号地块使用权后与二建公司签订《国有土地使用权收回（购）合同》，但本案并无证据证明济南市土地储备交易中心向二建公司支付了合同约定的收购补偿费用。

故综合本案证据可以认定，在国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令之后，济南市国土资源局与阳光壹佰公司2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》，是对出让包括案涉刘长山路17号划拨用地在内的土地使用权补办的出让手续。阳光壹佰公司主张其2011年受让包括案涉土地在内98421平方米土地使用权与案涉《土地有偿转让协议书》约定转让的刘长山路17号地块没有任何关系，2011年政府的招拍挂行为不是对案涉《土地有偿转让协议书》的追认，不符合本案事实，不能成立。

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