越界开采收矿产资源补偿费吗(越界开采矿产资源怎么处罚)

前言

典型案例

白银有色金属公司破产清算组与张保安、坚公平等采矿权纠纷案［（2017）最高法民终80号］

案情简介

1998年9月2日，白银公司取得国土资源部颁发的证号为1000009820009的《采矿许可证》，矿山名称为白银有色金属公司李家沟铅锌矿。2000年1月21日，释安公司取得甘肃省国土资源厅颁发的证号为6200000010004的《采矿许可证》，矿山名称为释安公司徽县闫家沟铅锌矿，该许可证2005年1月22日办理续期。经采矿许可证拐点坐标比对，上述两矿区并不相交和重叠。

2002年12月29日，天水润生公司整体收购释安公司闫家沟铅锌矿，该矿的债权债务由收购方天水润生公司承继，之后，释安公司被注销。在此之前, 即2002年12月20日，董永春作为甲方，释安公司作为乙方签订了《矿碉承包协议书》,该承包协议约定闫家沟铅锌矿由董永春承包，自行负责矿洞投资和施工、出矿后的生产经营和承包期内的债权债务及相关民事责任;释安公司提供合法手续、负责协调地方关系、提供机械设备，偿还承包前的债务;双方按投资额确定利润分配比例，见矿后先偿还前期投资;承包期为2002年12月20日至2006年12月19日止，到期后同等条件优先承包。天水润生公司的法定代表人张保安代表释安公司负责人签字。

2006年3月18日，白银公司发现李家沟铅锌矿被盗采问题（以下简称 3 - 18盗采事件）后，2006年3月30日至4月3日，甘肃省国土资源厅与陇南市国土资源局、成县、徽县国土资源局组成联合调查组对盗采矿区进行了调查。2006年4月29日，省国土资源厅对释安公司作出《矿产资源行政处罚决定书》［甘国土资罚字（2006）第4号］,依法吊销其采矿许可证。

2006年9月20日，陇南市国土资源局对闫家沟铅锌矿作出《矿产资源行政处罚决定书》［陇国土资罚（2006）2号］，内容为:（1）没收越界开采的铅锌矿 45,356吨（折合价值3894万元人民币）；（2）处以违法所得10%的罚款（罚款额389万元人民币）。

此后，陇南市国土资源局将相关证据材料移送陇南市公安局立案侦查。陇南市公安局在侦查时，向徽县矿产品管理办公室（以下简称矿管办）调取了闫家沟铅锌矿采矿期间的矿石总量。陇南市公安局根据该证明认定闫家沟铅锌矿自2002 年12月20日至2006年3月25日，非法采矿5530吨，销售价款3,657,285.04元，其余部分难以查证属实。据此，该局作出的意见为3 - 18盗采事件不构成刑事案件,建议由国土部门依法进行行政处罚，对尚未查证属实的部分继续查证。

2007年1月5日，闫家沟铅锌矿向陇南市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销陇南市国土资源局作出的陇国土资罚(2006)2号《矿产资源行政处罚决定书》。陇南中院受理该案后于2008年6月26日向陇南市国土资源局发出陇中法行(建)字(2007)第12号《司法建议书》，建议撤销上述处罚决定，重新作出具体行政行为。根据该司法建议书，陇南市国土资源局于2008年8 月6日重新作出《矿产资源行政处罚决定书》［陇国土资罚(2008) 1号］，认定闫家沟铅锌矿越界非法采矿5530吨，销售价款3,657,285. 04元，向国家缴纳税费219,437. 10元，违法所得3,437,847. 94元，并作出没收违法所得 3,437,847.94元及罚款343,784.79元的处罚。陇南市国土资源局作出上述行政处罚决定后,对闫家沟铅锌矿的设备经评估后予以了变卖执行，执行金额为50万元。

后白银公司清算组与张保安等因越界开采损失赔偿问题产生争议诉至法院。一审法院判决:张保安等于判决生效后十五日内连带赔偿白银公司清算组3,657,285.04元;驳回白银公司清算组的其他诉讼请求。二审法院判决:撤销甘肃省高级人民法院（2014）甘民一初字第3号民事判决;张保安、坚公平、李春兰于该判决生效后15日内共同赔偿白银有色金属公司破产清算组5694.57万元;如果未按该判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

规则解读

一、越界开采的法律规定

（一）越界开采

现行矿产资源管理体制中与越界开采有关的相关规定，主要见诸行政法和刑法领域。

行政法范畴中，《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117 号）明确,越界开采和无证采矿、破坏性采矿，属于违法开采的三种情形。越界开采为超出《采矿许可证》载明的矿区范围（含平面范围和开采深度）开采矿产资源的行为。客观上表现为进入尚未取得矿业权证的范围进行勘查开采，如越界进入矿业空白区范围开采矿产资源,越界进入他人探矿区范围开采矿产资源,越界进入他人采矿区范围开采矿产资源。

刑法范畴中，越界开采为非法采矿罪的客观表现之一。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，非法采矿罪中未取得采矿许可证的情形是指:

（1）无采矿许可证的；

（2）采矿许可证被注销、吊销、撤销的；

（3）超越采矿许可证规定的矿区范围或者开采范围的；

（4）超出采矿许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；

（5）其他未取得采矿许可证的情形，包括了无证开采、越界开采的行为。

（二）法律后果

1. 民事责任

《民法典》第三百二十九条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”越界开采系侵犯矿业权人用益物权的侵权行为，矿业权人有权要求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、返还财产、赔偿损失等民事责任。

值得注意的是，探矿权人无法请求侵权人返还越界开采的矿产品及收益。根据《矿产资源法》，探矿权人仅享有按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查以及优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等权利,并不具有勘查区内的采矿权，也不能获得开采的矿产品，至多可自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品。探矿权人在取得采矿权之前，侵权人越界开采的矿产品及其收益仍应归属国家所有，因此探矿权人对此无权要求返还。

2. 行政责任

《矿产资源法》第四十条规定，超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款; 拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。结合《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定，越界开采的行政处罚包括:

（1）警告,责令退回本矿区范围开采；

（2）没收越界开采的矿产品和违法所得；

（3）处以违法所得30%以下的罚款；

（4）吊销采矿许可证。

3. 刑事责任

根据《刑法》第三百四十三条第一款非法采矿罪之规定，越界开采,情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

4. 不能因缴纳行政罚款而减免民事、行政责任

本案中，越界开采侵权人以已经承担行政处罚为由,要求减免相应的民事赔偿金额。最高人民法院裁判规则明确，该主张不能得到法院支持。关于行政责任和民事责任、刑事责任的相互独立,我国现行法律有明确规定。如《行政处罚法》第七条规定:“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”《民法典》第一百八十七条规定，“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”

二、越界开采的价值认定

（一） 非法开采量的认定

2005年，原国土资源部印发《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》（国土资发〔2005〕175号，以下简称国土资源部175号文），规定越界开采等非法采矿的非法开采量为采出的矿产品价值和按照科学合理的开采方法应该采出但因矿床破坏已难以采出的矿产资源折算的价值, 破坏性采矿造成矿产资源严重破坏的价值，是由于没有按照国土资源主管部门审查认可的矿产资源开发利用方案采矿，导致应该采出但因矿床破坏已难以采出的矿产资源折算的价值。此后，部分地方政府还设定了具体计算方法，如陕西省自然资源厅规定非法采矿的计算公式为:破坏量=采动区内采动的资源储量x规定的开采回采率。破坏性采矿的计算公式为:破坏量=（按照开发利用方案或者开采设计应当回收的资源储量-实际回收的资源储量）x以破坏性采矿时间段为基准日时的矿产品单价。

（二） 非法开采矿产品的价值认定

2016年,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号），在价值认定方法上,对国土资源部175号文进行了补充。根据该解释第十三条、第十四条，非法开采的矿产品价值，根据销赃数额认定;无销赃数额，销赃数额难以查证，或者根据销赃数额认定明显不合理的，根据矿产品价格和数量认定;难以认定的，依据价格认证机构出具的报告，或省级以上人民政府国土资源、水行政、海洋等主管部门出具的报告，或国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构出具的报告，结合其他证据作出认定。认定中涉及的专门性问题，可依据下列机构出具的鉴定意见或者报告,结合其他证据作出认定：

（1）司法鉴定机构就生态环境损害出具的鉴定意见;

（2）省级以上人民政府国土资源主管部门就造成矿产资源破坏的价值、是否属于破坏性开采方法出具的报告;

（3）省级以上人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构就是否危害防洪安全出具的报告；

（4）省级以上人民政府海洋主管部门就是否造成海岸线严重破坏出具的报告。

综上，越界开采中非法开采量的认定方法可归纳为：

（1）按照销赃数额认定；

（2）委托省级以上自然资源主管部门出具鉴定报告,根据“采动区内采动的资源储量x规定的开采回采率”确定；

（3）按照矿产品价格和数量认定。

（三）非法开采赔偿中合理损失的认定

越界开采的侵权赔偿适用我国民法一般规制,《民法典》第一千一百八十四条规定:“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”关于“其他合理方式”的理解，国内学者普遍认为，应以达到 “损害填平”为标准。如果侵权行为和损失同时发生，按照市场价格或许足以弥补受害人损失，但如果两者不在同一时空，市场价格不足以补偿损失时，应以是否能补偿受害人损失为要旨选择损失计算方式，即能填平受害人损失的计算方式是“合理方式”。

以本案为代表的越界开采侵权行为往往在较长时间段内连续发生，所造成的损害后果具有典型的持续特征，如何确定计算损失的合理方式，关系到能否补偿被侵权人和惩罚侵权人。本案裁判规则明确，持续性侵权赔偿应以满足“损害填平”为价值目标，一般应以被侵权人知道或应该知道损失发生时的市场价格或其他方式确定，但如持续性侵权期间根据平均市场价格或其他方式计算的侵权人所获收益高于上述一般情形的，应以其他方式计算。

该裁判规制在最高人民法院其他案例中亦有体现，如大连泰安房地产开发有限公司与被申请人辽宁华侨集团公司财产损害赔偿纠纷案［（2017）最高法民申1251号民事裁定书］中，最高人民法院再审审查认为：“泰安公司擅自拆除华侨公司房产，并且一直未向华侨公司支付相应补偿，其侵权行为产生的后果持续存在。因此，鉴定机构根据重置成本法对涉案房产现值作出的鉴定意见符合上述法律规定，应当作为认定华侨公司财产损失数额依据。泰安公司主张应当以房屋拆迁时的价值为准认定损害赔偿数额，与本案事实不符，不能成立。”

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文：陕西稼轩律师事务所律师 稼轩能源中心