行政诉讼法 52条解释(行政诉讼法第52条司法解释)

关于强制拆迁中房屋共有人的行政赔偿问题

☑ 裁判要点

1. 房屋共有人均与拆除房屋行为有利害关系，虽然共有房屋的一方当事人未申请赔偿，但在共有房屋的另一方当事人就房屋提起行政赔偿诉讼情况下，共有房屋的其他当事人作为权利人参加诉讼，不违反法律规定。

2. 因强制拆迁而引发的行政赔偿，应参照适用强拆行为被确认违法之时被征收人普遍适用的安置补偿方案确定，为了切实保护被征收人的合法权益，体现对违法行为的惩戒，同时兼顾公平原则，认定的原则是不低于该安置补偿方案规定的标准。

3. 人民法院以房屋共有人作为一户作出的行政赔偿判决，当事人各自就其房屋享有的份额以及应获得的赔偿款可由双方协商确定，协商不成的，可依法另行提起民事诉讼予以解决。

☑ 裁判文书

安徽省高级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

(2020)皖行赔终106号

本院认为，根据一审判决及各方当事人的诉辩情况，本案二审争议焦点主要为：一、祖同顺作为原告参加诉讼是否符合法律规定；二、涉案房屋所占土地性质、面积、用途、结构、产权情况如何认定；三、一审判决关于赔偿项目和数额是否正确。针对以上争议焦点，本院分别评判如下：

关于焦点一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条第一款规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。本案中，涉案房屋属祖同锁与祖同顺共有，因此，二人均与迎江区政府的拆除房屋行为有利害关系，虽然祖同顺未向迎江区政府申请赔偿，但在祖同锁就涉案房屋提起行政赔偿诉讼情况下，祖同顺作为权利人之一参加诉讼，不违反法律规定。

关于焦点二。关于涉案房屋所占土地性质是集体所有还是国有。涉案房屋所占土地原为集体土地，双方对此均无异议。祖同锁主张其所在村早已“村改居”，且根据安徽省人民政府皖政地〔2008〕650号《关于安庆市2008年第十四批次城市建设用地的批复》、安庆市城乡规划局庆规[2017]4号《关于市城乡规划局2017年第2号政府信息公开函复》、安徽省高级人民法院（2018）皖行终52号行政判决书等证据，可以证明涉案房屋所占土地已转为国有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对该规定的立法原意，原国务院法制办公室、原国土资源部于2005年3月4日作出了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》，明确“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。因此，集体土地只有经过依法征收，才能转为国有土地，未经法定程序征收不能自动转为国有土地。祖同锁主张涉案土地因“村改居”转为国有的理由不能成立。本院（2018）皖行终52号行政判决仅查明安徽省人民政府2008年12月30日作出皖政地〔2008〕650号《关于安庆市2008年第十四批次城市建设用地的批复》，同意将涉案房屋所占土地批准征收为国有，但迎江区政府尚未依照土地管理法及其相关规定对涉案土地及其地上附着物给予征收补偿安置，并未对涉案房屋的土地性质作出认定。且根据安庆市城乡规划局的政府信息公开函复，祖同锁所在的迎江区××乡××组区域在1996年4月安徽省人民政府批准的《安庆市城市总体规划》中纳入城市规划区范围，即在2008年安徽省人民政府批准征收之前，涉案房屋所在区域已纳入城市规划区，故不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”情形。故祖同锁主张生效判决及安庆市城乡规划局的函复等证据足以证明涉案房屋所占土地已转为国有的理由亦不能成立。

关于房屋的面积、结构、用途。一审法院认定涉案房屋面积为330.75平方米，各方当事人均无异议，本院予以确认。《安庆市城市基础设施项目房屋拆迁分户摸底登记表》载明涉案为砖混结构，祖同顺在该登记表上签字、按手印，安庆市迎江区××乡××社区居民委员会、安庆市××乡人民政府共同出具的《证明》亦载明涉案房屋结构为砖混，故一审判决认定涉案房屋结构为砖混，并无不当。祖同锁主张涉案房屋结构为框架，但未提供证据予以证明，本院不予支持。关于涉案房屋的用途，祖同锁、祖同顺并未提供涉案房屋的有效权属证明，根据安庆市迎江区××乡××社区居民委员会、安庆市××乡人民政府、安庆市迎江区重点工程项目建设指挥部办公室共同出具的《王玉兰、祖同锁户口结构情况调查》，涉案房屋认证面积为330.75平方米，其中底层110.25平方米为沿华中路经营房，二、三层220.5平方米为住房，故一审判决认定利用住宅进行经营用房110.25平方米，住宅房220.50平方米，并无不当。祖同锁二审中主张涉案房屋290平方米均为经营用房，但并未提供证据，且与其起诉时关于营业用房面积的陈述矛盾，本院不予支持。

关于房屋产权情况。涉案房屋系由祖同锁、祖同顺共有，双方对此均无异议，但对各自共有的份额存在争议。为此，祖同锁申请一审法院一并解决双方对涉案房屋的产权争议。一审法院认为共有争议的解决并不是解决本案行政赔偿争议的前提，祖同锁、祖同顺可在获得房屋损失赔偿后，根据房屋共有的实际情况，协商解决各自应得的赔偿份额，协商不成，可另行提起民事诉讼主张权利，遂决定不予准许。二审中，祖同锁以已就与祖同顺之间的产权争议提起民事诉讼为由，向本院申请中止诉讼。本院认为，本案系对整个房屋损失进行赔偿，且根据迎江区政府向本院提交的经安庆市迎江区重点工程项目建设指挥部批准的《港华路周边片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》第八条“征收集体土地上的住宅房屋补偿安置按户进行，实行房票安置和货币补偿两种补偿安置方式”的规定，对项目集体土地上房屋征收补偿安置实行按户原则，即不管祖同锁、祖同顺各自就涉案房屋占有多少份额，按方案规定，祖同锁、祖同顺系作为一户进行补偿安置的。因此，一审法院对祖同锁一并解决双方对涉案房屋的产权争议的申请，决定不予准许，并无不当；本院对祖同锁申请中止诉讼的申请，亦决定不予准许。

关于焦点三。关于房屋赔偿。本案系因强制拆迁而引发的行政赔偿，应参照适用强拆行为被确认违法之时被征收人普遍适用的安置补偿方案确定，为了切实保护被征收人的合法权益，体现对违法行为的惩戒，同时兼顾公平原则，认定的原则是不低于该安置补偿方案规定的标准。安庆市人民政府制定的《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》于2018年5月10日施行，涉案房屋强拆行为发生在2016年10月8日，因赔偿义务机关在强制拆除前没有作出征收补偿决定，在强拆行为被确认违法后亦未及时作出赔偿决定，故一审法院对涉案房屋的赔偿标准参照该办法予以认定，并无不当。祖同锁、祖同顺认为房屋所占土地已转为国有土地，应适用国家赔偿法和侵权责任法按国有土地上房屋赔偿，不应参照任何补偿规定的理由不能成立，本院不予支持。根据《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》第十八条规定，拆迁住宅房屋，在确认的补偿建筑面积内，按照被拆迁户应当安置人口计算，被拆迁户人均房屋建筑面积40平方米以内（含40平方米）的部分实行房屋产权调换或者货币补偿，具体由被拆迁户选择。被拆迁户选择产权调换的，人均房屋建筑面积不足40平方米，不足部分由被拆迁户按每平方米400元购置补足。被拆迁户选择货币补偿的，按照确认的实际建筑面积分区域给予补偿。被拆迁户人均房屋建筑面积40平方米以上的部分实行货币补偿，其中人均40平方米－60平方米部分砖混结构补偿标准为550元∕平方米。本案中，涉案房屋面积为330.75平方米，祖同锁、祖同顺户安置人口认证为7人，其中祖同顺之妻王玉兰已安置40平方米，尚有6人及290.75平方米房屋未予安置。根据上述办法的规定，祖同锁、祖同顺户应安置住宅面积为240平方米（6人×40平方米／人）。关于赔偿标准，由于现阶段集体土地上房屋依法不能自由交易，无法确定其市场价值，而现行法律、法规对集体土地上房屋征收补偿安置标准尚无具体明确规定，完全按照国有土地上商品房市场价予以赔偿，缺乏法律依据。但全部按照建筑成本价予以赔偿，又难以保障被征收人的基本居住权利。为保障被征收人的基本居住权，一审法院向安庆市房地产市场管理处函询涉案房屋周边商品住宅房价格，经该处函复涉案房屋周边目前在售的“××府”项目2018年12月商品住房均价为10317元∕平方米后，一审法院对应安置的240平方米住宅按10317元/平方米计算赔偿数额，体现了公平原则，并无不当。迎江区政府认为安庆市房地产市场管理处的询价函件不能作为认定本案赔偿标准的理由不能成立，本院不予支持。对人均房屋建筑面积40平方米以上的部分50.75平方米（290.75平方米﹣240平方米），一审判决按照砖混结构550元∕平方米计算赔偿数额，亦无不当。

关于停产停业损失。根据《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》第十九条第三款规定，利用住宅房屋，进行生产经营的，按住宅认定和补偿。其中在征收基准日两年前取得营业执照等证件，并连续从事生产经营活动的，对其实际用于生产经营的建筑面积，按每平方米100元给予一次性停产停业损失补偿。迎江区政府主张祖同锁、祖同顺未提供营业执照，不能证明系连续从事生产经营活动。因本案系强拆赔偿案件，且安庆市迎江区××乡××社区居民委员会、安庆市××乡人民政府、安庆市迎江区重点工程项目建设指挥部办公室共同出具了《王玉兰、祖同锁户口结构情况调查》，认可涉案房屋底层110.25平方米为××路经营房，迎江区政府一审庭审中也称摸底丈量时，涉案房屋底层仍处于经营状态，故一审判决对该110.25平方米按每平方米100元计算停产停业损失正确，迎江区政府的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。

关于装潢及物品损失。祖同锁主张装潢及物品损失分别为21000元、48000元，一审法院根据举证责任的分配规则，根据祖同锁提供的物品损失清单，结合被拆房屋面积、房屋装潢情况、物品的市场价值及本地经济发展状况和一般家庭生活水平等因素，酌定被拆房屋装潢及屋内物品损失50000元，较为公平合理，并无不当。

关于搬迁费、临时安置费。根据《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》第二十一条、第二十二条规定，住宅房屋的搬迁补助费按应安置人口每人200元给予补偿，临时安置费按应安置人口每人每月200元支付。一审判决关于搬迁费、临时安置费的认定标准和数额，符合该规定。

需要指出的是，本案是就涉案房屋以祖同锁、祖同顺为一户作出的行政赔偿判决，祖同锁、祖同顺各自就涉案房屋享有的份额以及应获得的赔偿款可由双方协商确定，协商不成的，可依法另行提起民事诉讼予以解决。祖同锁主张一审法院将其享有产权份额的房屋当作祖同顺的房屋计算安置，对此，祖同顺向本院出具书面承诺，表示对应属于祖同锁的补偿款，其愿意以不低于《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》规定的补偿标准支付给祖同锁。

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。