【城乡建设用地“增减挂钩”，对农民而言本质上是协议拆迁】

我们首先将“增减挂钩”“拆旧复垦”的大致原理再和大家说明一下。在“三区三州”和其他深度贫困地区，农民居住建房较为分散，宅基地等集体建设用地分布也较为零散。

“拆旧复垦”，意在将农民现有的较为老旧的宅基地上房屋拆除，将其所占用的集体建设用地复垦为耕地，使得耕地由条块状的分割状态连成一片。

而拆除了农民的旧房后一般会在重新规划的地块上进行集中安置，通过引导农民“上楼”居住实现集体建设用地面积的“节余”。这样一腾挪，省下来的集体建设用地面积就可由经济发达地区按政策确定的标准“买走”，用于当地的建设项目。

如此“调剂”下来，城市获得了发展急需的建设用地，农村也从城市获取了脱贫致富必要的经费保障，一出一进之间实现了所谓的“占补平衡”。

而在上述“闪转腾挪”的过程中，如何确保拆旧复垦农户的权益得到保障就成了最为现实的问题之一。

如前所述，“拆旧复垦”本质上并不涉及对集体土地的征收，将集体建设用地复垦为耕地，性质上还是集体土地，并没有变成国有土地。

这就决定了“增减挂钩”拆迁项目并非由区县政府主导的征收行为，而是一种典型的协议搬迁行为。

【对“增减挂钩”拆迁补偿安置不满怎样寻求救济？】

最新发布的《管理办法》对保障“拆旧复垦”农户权益提出了明确要求：

开展拆旧复垦安置必须充分征求农村集体经济组织和农民意见，切实履行民主决策程序，依法保障农民土地合法权益和农村建设用地需求。

严格履行审批程序，先批准后实施，不得先拆旧复垦再予以追认，不得擅自扩大规模。

拆旧复垦以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提。位于生态保护红线范围内或25度以上陡坡的原则上不得复垦为耕地。

在明律师曾多次强调过，“协议搬迁”不能以任何名义、手段变相搞强制。拆旧复垦的实施究竟是否具有合理性，政策规范是一方面，村民自身的意愿则更具有决定性意义。

宅基地上房屋究竟“旧”还是“不旧”？宅基地所处地块是否符合复垦为耕地的要求？要想推动拆旧复垦是否经过了《村民委员会组织法》规定的民主决策程序？对个别不同意搬迁的户作出“收回宅基地使用权的决定”是否严格合法？这些都是农民救济自身权利的关注点。

不过需要注意的是最高人民法院对“增减挂钩”行为救济的观点，坦率讲对农户而言并不十分有利：

增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。

基于这一经典的“增减挂钩”定义，最高人民法院在（2019）最高法行申12826号《行政裁定书》中指出：

1.城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，当事人要求确认实施土地增减挂钩的行为违法，不属于行政复议或行政诉讼受案范围。

2.如果在增减挂钩实施过程中的土地征收、强制拆迁或安置补偿等某一具体行为侵害当事人的合法权益，则当事人可以针对该具体行为通过行政复议或行政诉讼寻求救济。

一言以蔽之，最高法认为“增减挂钩”行为本身是不可诉的，被拆迁农户只能针对具体的拆迁补偿行为去寻求救济。

但在实践中，具体的强制拆除房屋、补偿安置行为地方政府是不会抛头露面的，大量的具体工作都由村委会出面搞，一旦出了问题责任也由村委会一肩挑。农户想通过行政诉讼渠道寻求救济，难度是很大的。

而针对村委会行为的救济很容易陷入两个困局中：一是“村民自治”行为不可诉，政府也无权干涉；二是村委会的行为并非其履行行政管理职责的行为，行政诉讼不予受理，只能走民事诉讼去想辙。

对于此类“增减挂钩拆迁权利救济迷局”，曾代理此类案件的北京在明律师事务所的吕静律师表示，如这份最新文件所示，增减挂钩、拆旧复垦绝非某个村委会一时兴起所能发起的项目，而是要“严格履行审批程序，先批准后实施”的。

在实务中，乡镇街道直至县级政府均对当地的增减挂钩拆迁行为确定了相应的实施标准和要求，拆迁安置行为显然与地方政府是有关的，不是单纯意义上的“村民自治”行为。

最高法在有关裁判中认为“增减挂钩行为”不可诉，实质上是对“执行政策行为不可诉”观点的延续，在逻辑上似乎存在悖谬。

附：

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法