2019年8月20日，中央在批复上海自贸试验区临港新片区的《总体方案》中，明确要求加快“差异化试验”，建设“特殊经济功能区”和“特殊综合保税区”。上海自贸新片区要实现“五个重要”功能定位，必须深刻认识和理解“特殊经济功能区”和“特殊综合保税区”的新内涵。
△二者之间及其与其他邻接区域的差异如图
二、“特殊综合保税区”的自贸港性质
1、自贸港的国际经验
自由贸易港可追溯到1228年法国在马赛港区设立的自由港，迄今已历由第一代到第五代的形态演化。根据世界银行文献，自由贸易港具有多种形态，既有香港模式的整体性高度自由的“自由港”，也有新加坡模式的自由贸易区与7个“点”功能各异的“自由港”，还有迪拜、伦敦模式的内陆（陆地）“自由贸易港”。从全球自贸港的成功经验来看，从区位优势（转口贸易）转向政策（法律制度）优势、功能（产业技术）优势，最终形成包括贸易、制造、服务、投资、金融、科技、总部经济等在内的综合优势，是自贸港建设的一般规律性路径。
2、全球自贸港建设暴露的缺陷
（1）功能定位不当。一些自由贸易港缺乏科学的产业规划和配套政策，仅简单地以低税负来吸引全球投资者，由此带来诸多问题。例如，一些自由贸易港成为国际犯罪高发地，洗钱活动猖獗；或成为国际走私和假冒伪劣产品的集聚地，招致国际制裁或报复；一些自由贸易港沦为跨国公司利润转移的“避税天堂”，并被OECD列入“黑名单”；一些自由贸易港内的土地、房产价格或租金高企，部分抵消了税收优惠的好处。
（2）产业规划不切实际。一些自由贸易港产业规划脱离所在城市或港口的产业发展水平和当地禀赋优势，难以培育强大的集散服务功能、完善的基础设施条件以及吸引专业化的供应商和服务商，不能实现产业集聚，因而处于“不活跃”状态。例如，迪拜共设立了30多个自由区，其中活跃的只有十个左右。在美国267个自贸区中约有100个也存在同样问题。
（3）管理体制问题。由于管理体制设置不当，可能导致自贸港和中央政府部门之间或者区域之间的利益与政策冲突。如迪拜，每一个自由区是事实上高度自治的实体，拥有立法自主权和独立司法体系，从而难以避免与中央或其他地区之间的利益和政策冲突。跨国公司还可能利用自由贸易港管理体制、税制差异和征管漏洞从事利润转移和合法避税，使母国和东道国都可能面临税基侵蚀。
3、全球自贸港建设的最新动向
全球自贸港建设的最新动向是英国“脱欧”后，2020年2月9日公布的年内建设10个“创新型自由港”计划。英国规划将拥有交通优势、土地面积足够大的海港、空港和铁路港口开辟为自由港，意在依托金融帝国优势建立便捷高效的人才签证制度以解决劳动人口短缺、优化投资环境来发展制造业高端价值链，降低综合成本以整体提升英国国际贸易、服务业和制造业的竞争力。英国“创新型自由港”的具体创新点是：
（1）创新海关监管。参考国际上的最佳实践，英国政府希望设计一套适用自由港的新型海关制度。在新制度下，自由港关区内的企业能够享有涉及海关申报、境内货物流转、特定货物和消费品贸易、贸易救济和反制措施等一系列便利，并获得提高其国际竞争力的新机会；
（2）创新金融和新科技运用。包括运用监管沙盒，促进金融新技术运用和获得绿色科技试验机会；
（3）创新税收政策。提供税收激励、放低监管门槛，从而刺激私有部门增长、提高就业率和企业创新效益；
（4）运用大数据，为创新者寻求实际业务场景和解决方案提供支持。
全球自贸港发展的一般规律、失败教训，以及英国出现的自贸港建设最新动向及其模式设计，对于上海自贸区新片区积极探索差异化试验和建设“特殊经济功能区”的“特殊综合保税区”而言，无疑包涵着有益的启示和借鉴意义。
三、“特殊综合保税区”或自贸港的核心内涵
1、“四大自由”
货物、服务、金融、人员自由流动是自由贸易港的本质特征。换言之，自由贸易港应当是“开放程度最高”的实现模式，是要素报酬最大化的区域经济组织模式与制度形态。作为“经济飞地”的自由贸易港应同时具备自由贸易、自由投资、自由金融和自由运输这四大功能。
2、“五不”机制
一是从港口的货物功能来说，转关货物不报关；二是转口货物不报检；三是转口货物价值量不统计，但是物理量和吞吐量要统计；四是“不税”，即作为境内关外，自由贸易港实施同国内其他地区不同的竞争性的税收与制度安排。包括免征关税及进口环节增值税，区内的法人进行交易时免征增值税；五是“不核销”，即不设外汇管制。
但事实上，世界主要的自由贸易港并不存在绝对化的“五不”。所谓转关货物不报关，是指货物“转口”、“转运”部分免予报关，而对经过自由贸易港内加工、或利用本地包括境内、关内原材料、半成品生产贸易的货物，仍然必须报关。
在香港，即便是转口、转运部分，也要求货主必须提前备案具体货物性质，以免货物最终目的地对转口、转运货物涉及犯罪而造成转口、转运港的商业名誉损害。所谓转口货物不统计，是指监管部门免予统计，而统计部门仍然需要统计备案当年度的转口货物量和价值。
又如不报检，是对于烟酒、甲醇、枪支弹药之外的货品而言。此外不课税，也包括了香港曾经课征特定货品（如化妆品）的消费税、新加坡扣除一定免征数额（30万元）后必须缴纳的企业与个人所得税等。所以，不同的自由贸易港对于所谓的“五个不”都有不同品类、不同程度的差别处理规定，并非一味绝对的“不”。
四、临港新片区“特殊综合保税区”的创新内涵
从《总体方案》的文本分析，上海自贸新片区超越了一般意义上的自贸港范畴，“特殊综合保税区”被赋予一些重要的创新内涵，体现为通常所说的“5 1 2”。
其中，“5大自由”除货物、服务、金融、人员自由流动外，还包含了信息自由流动；“1”则是指有效监管下的数据移动自由；“2”乃是指实施国家安全管理与信用分级管理。
“5 1 2”的监管体制既体现了国际通行的自贸港的管理规则或惯例，也反映了科技革命与产业技术发展前沿的要求，同时也兼顾了中国国情的特殊性。
新片区的“特殊综合保税区”主要以划定区域、物理围网的方式实现，其本质属性是“境内关外”的自贸港。
进入自贸港区内的货物与服务贸易、制造与加工业务、运输仓储和拆装、金融交易等均以保税的方式进行。相关商务人员通过落地签证管理的形式实现进出自由。
五、“特殊经济功能区”的内涵延伸
相对于“特殊综合保税区”而言，“特殊经济功能区”或称“自由经济区”可看作是自贸港区的延伸区。延伸区覆盖新片区除物理围网区外的其余区域，其本质上属于“海关特殊监管区”。在本区域内施行的主要是自贸区海关监管下，以“单一窗口”措施为主的贸易便利化、以“负面清单 准入前国民待遇”为基础的投资便利化、以政府职能转变和“放管服改革”为内涵的事中事后监管、以离岸金融与外包业务为引领的服务业开放，以及以地方立法权为支撑的法制化建设。
相对于以境内关外、差异化制度和政策创新试验为本质特征的“特殊综合保税区”而言，“特殊经济功能区”是一个境内关内、大部分制度和政策创新成果为可为其余自贸试验区复制、推广的海关特殊监管区，它也是介于自贸港区与内陆其他地区之间的制度和政策缓冲区。
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