中国城市行政类型大全(中国城市行政级别排名)

行政区划-行政区域-区域行政，构成国家与地方行政的空间分布与运行。当代中国行政区域为：一是中央直辖市区域，二是普通省制区域，三是民族区域自治区域，四是特别行政区域，此外还有行政边界和行政边界区域。各行政区域类型并不是孤立存在的，而是相互融合、制约和促动的。相应地，当代中国的区域行政也可划分为：一是中央直辖市区域行政，二是普通省制区域行政，三是民族区域自治制区域行政，四是特别行政制区域行政。各区域行政在中国单一制国家结构内相互依存，在整合的前提下，又呈现一定的区域特征。因此，当代中国行政区域或区域行政间相互尊重、依法行政；在利益上，国家宏观调控与区域间互惠互利相结合，这是国家行政得以正常运行和可持续发展所不可或缺的区域行政的基本原则。

当代中国，随着改革开放的进一步发展，社会发生转型。其中，社会经济区域化与市场一体化并存与发展，这在一定程度上具体体现在行政区域的分布及其变迁中，并关系着国家、社会以及中央与地方利益的实现和保障，影响着社会经济资源的合理配置及其分配。这里，行政区域基于行政区划，构成相应的社会、政治、经济活动单元或区域，并供给一定的空间物质条件、基础设施和人文环境，进而形成在行政区域、区域行政上的差异性，依此则可将它们划分为若干类型。本文拟运用地理政治学和区域发展理论，从行政管理层面对当代中国中央与地方关系所表现出的空间结构—行政区域、区域行政进行类型划分及其比较分析，从中进一步揭示中央与地方关系的当代发展特征和基本趋势。

一、行政区划下的当代中国行政区域类型

行政区划作为一种有意识的国家行为，是国家为实施其政权建立和行政管理，依据领土大小，自然环境，政治、经济及文化状态，民族、人口分布，历史传统，军事防御，国家发展战略等，将领土进行合理的分级划分，并设置相应的地方国家行政机关，它们构成一国的地方行政建制。行政区划在一定的历史条件下进行，规定各级地方国家机关明确的管辖地域即行政区域。行政区域不单单有自然、地理之含义，更重要的是一个政治、经济和社会综合体；它通过地方国家行政系统行使一定的决策权、调控权，发挥应有职能，进行利益表达、利益综合；行政区域一般界线明确、稳定，一旦划定，便具有法律地位。行政区划随社会历史条件的变化而变更，包括行政区域管辖范围变化、区域界线更替、行政机关驻地迁移和行政区域的置废、分合等。它具有历史的继承性，旨在适应区域发展，合理配置自然和社会资源，以便更有效地保障国家利益及其实现。行政区划变更是一个层次多样、结构复杂的历史过程和一种国家政治行为，其变更频率在某种程度上反映出一个国家或地区社会、经济的稳定程度及发展态势。这样，行政区域的存续与发展，交融在国家与地方社会间、区际间、区域内各行政层级间协调与平衡、摩擦与整合等的矛盾运动之中，是一国国情国力、社情和民意的重要表征。在一定历史时期内和社会历史条件下，一国行政区域布局是相对稳定的。就行政区域的性质来说，受社会政治与经济制度的规范制约，行政区域在国家构成中以社会政治与经济活动的地域单元的形式而存在和变更。

（一）当代中国行政区域类型的基本形成　

中国行政区划萌芽于公元前21世纪，夏、商、西周“封诸侯建藩卫”；春秋时期，县多设于富庶的内地，郡则多置于边疆；自秦统一始，秦、汉实行的是郡、县两级制，魏、晋、南北朝为州、郡、县三级制；隋、唐、五代、宋、辽时代以道、路为行政主体框架；元代经明、清至民国，实行行省制。总体看来，近代及其以前，中国行政区划中的省、县制历史长久。中华人民共和国成立后，随着社会生产力的发展，行政区划承继历史传统，并在一定程度上进行制度创新，省、县、乡三级制得以基本确立，并在局部变更中持续稳定下来。

除省、县、乡外，相当于省的建制还有民族自治区、直辖市，界于省、县间有地级市、州、盟，与县制相当的是县级市、旗，与乡制相当的则是镇、民族乡等。这些一起构成中国行政区划、行政区域的历史与现实的基本规范。此外，香港、澳门、台湾问题是近代历史遗留问题。香港和澳门分别于1997年和1999年回归中国，台湾作为一个省，是中国领土不可分割的一部分。对这些问题的现实与未来的政治解决，反映在行政管理上，逐步形成中国行政区划、行政区域的一个时代特征。

中国自古以来是一个单一制国家。长期以来，行政管理与经济管理以中央高度集权运作，中央政府是唯一的和最高层次的利益主体和投资主体，地方缺乏自主性，无独立的区域经济行为与经济利益，这在当时社会历史条件下，对于国家政治、经济高度一体化，保持社会政治、经济稳定和均衡发展是有益的，但行政区域内的社会经济活动带有很强的封闭性，低效能，自我组织与管理能力脆弱，难以满足社会经济发展的需要，导致中央与地方间权限划分不合理，制约着中央与地方各自职责的履行和积极性的发挥。在中国经济体制从产品经济—有计划的商品经济—市场经济与计划经济相结合，到社会主义市场经济的发展过程中，中央与地方的经济关系变化突出，适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求，行政区划也作了适当调整，并在渐进中有所创新。

沿海、沿江、沿边地带的设市步伐加快，设市模式有：一是地、市合并设地级市，目前全国只剩下7个地区和3个盟没有完成撤地（盟）设市；二是撤县改市；三是新疆兵团和口岸城镇新设建制市；四是镇改县级市（如浙江省龙港镇升格龙港市）；与之相应，则形成市管县、市管乡或镇等城市行政管理形式。

现代社会的行政区划越来越多地考虑经济发展的客观要求，行政区划从区域实际出发，行政区域界线趋向于与自然地理界线、民族分布界线、社会文化地域界线，尤其与经济区划界线相吻合。这样一来，其吻合程度越高，行政区划就愈有利于区域经济资源优势转化为区域经济优势，以及区域经济间优势互补、市场经济的发育和成熟。

在基本不改变行政区域格局的条件下，中国从上世纪80年代初开始在沿海具有战略区位优势的广东、福建等创办经济特区，赋予经济特区以较大的经济管理权力。此后，批准重庆、武汉、沈阳等14个市为计划单列市，设立14个沿海开放城市，将广州、武汉、哈尔滨等16个市的行政级别定为副省级。通过这些政策性措施，中央向地方下放了诸多管理权力，在一定程度上调动了地方的积极性，适当调整了中央与地方的经济管理权限与利益分配关系；同时也局部改变了区域间的经济发展格局。这样，行政区划以及行政区划变更有了相应的空间物质条件和现实可能性，最为明显的实例当是海南省经济特区、重庆直辖市的设立；与之不同，香港和澳门特别行政区的创立则是以“一国两制”实现祖国统一的重要一步，也可以理解为在中央与地方行政关系上的一种制度创新。

（二）当代中国行政区域类型的划分　

　中央与地方之间的关系和权限划分，是国家政治制度的重要内容。依此，可将当代中国的行政区域大致划分为如下类型：

1、中央直辖市区域。这是指由中央政府直接管辖、其行政地位相当于省一级的市。直辖制不受层级制行政管理的限制，地方行政单位可以越级直接隶属于更高一级地方行政单位，甚至直接由中央政府管辖。1954年9月20日颁布的第一部《中华人民共和国宪法》第53条规定，全国分为省、自治区和直辖市，这是建国后第一次用法的形式确立直辖市的行政地位。1997年3月，四川省的重庆市升为直辖市，与北京市、天津市和上海市共同构成中国中央直辖市行政区域。

2、普通省制区域。中国的省制有700多年的历史，现行的省制是在社会历史发展过程中逐步演变而来的。由于人口密度的不均衡性，自然条件的地域差异性，以及民族分布、历史传统等因素，这里所指的河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等22个省的规模差距很大，省情、区情差异性强。一般来讲，东南部沿海平原地区省区面积小，人口密度大，经济实力强；而西北部边疆省区面积大，人口少，经济实力相对较弱。上述各省是按照设立省区的普遍原则划分的行政区域，尽管各省各有其多方面的特殊因素存在，但在省情各因素中并不占主导性地位，不是主要方面，因此将它们归入同一行政区域类型。

3、民族区域自治区域。从民族的历史发展看，中国是一个统一的多民族的国家，中华民族是汉族和各少数民族的统称。与国家结构相统一，少数民族聚居地域逐步推行民族区域自治制度，建立了民族区域自治区以及嵌入在其它行政区域的自治州、自治县（旗）等。中国现有五个民族区域自治区：内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和西藏自治区，还有30个自治州、118个自治县、3个自治旗，其中内蒙古自治区含有3个自治旗，广西壮族自治区含有12个自治县，新疆维吾尔自治区含有5个自治州、6个自治县，这是实行民族自治的民族区域自治小区。在五个民族区域自治区内，只有西藏自治区基本上是单一民族，但这里也有门巴、珞巴、回等民族居住其中，其它自治区则皆有几个或十几个少数民族交错聚居。“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，这样，把国家的集中统一与少数民族聚居地方的区域自治有机结合起来，实现的是民族自治和区域自治两者的统一。

4、特别行政区域。特别行政是当代中国中央与地方关系在特定社会历史条件下的一个基本事实和在一定范围内存在的发展趋势，这不仅在政策层面已得到确立，即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；而且，这在实践中已开始变成现实。这一关系集中存在于中央与香港、澳门特别行政区间，并要推及到中央与台湾门间，它们是“一国两制”构想下的国家结构形式的具体化及其表征。比较《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》的有关规定，澳门“基本法”对澳门特别行政区的行政区域范围采用列举说明，指出它包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛，而香港“基本法”则因“新界”一词存有争议而没有列举说明香港特别行政区的区域范围。

此外，与上述各行政区域相伴而生的是行政边界和行政边界区域。行政边界区域是以行政边界为起点向行政区内部横向延展一定宽度、沿边界纵向延伸所构成的窄带型区域，它主要是指行政区的边缘地区，也就是两个及两个以上行政区域之间的接壤地区。而且，随着若干经济特区的创办和发展，作为广东省的一级行政区域的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门兼具经济区域特色；还有以经济特区立省的海南省又区别于其它省制区域。因此，各行政区域类型并不是孤立存在的，而是相互融合、制约和促动的，它们统一于中国单一制国家结构之中，维系着国家统一和领土主权的完整，这是在长期历史发展中所确立的，是未来中国各行政区域变更的基本前提，也是行政区域发展的应有内涵和度的规定性。

二、建立在行政区域基础之上的当代中国区域行政类型

行政区域是行政管理的载体，其层次的高低影响和制约着行政管理系统的纵向复杂程度，其幅度关系到行政管理体制的横向尺度。行政区域作为行政区划的基本要素，是地方行政单位和地方行政建制运行的空间物质基础，行政区域间合理的权限划分是地方政府行政机构设置的依据和履行行政责任和义务的原则，而地方行政机构的合理组织体系、制度规范体系又为行政区域简化层次、理顺关系和维护行政权威，保障政府行政能力的发挥提供了前提。不同类型的行政区域，其行政管理体制则属于不同类型，呈现出不同的区域行政类型特征。区域行政对于一国政治发展的作用，以中央与地方关系为纽带，表现为中央与地方权限划分、责任能力强弱、政府行为模式及行政管理体制的变革和发展等。从比较区域行政的角度分析，其中，中央直辖市区域与普通省制区域的区域行政虽有一定区别，却不是根本意义上的，民族区域自治区域和特别行政区域的区域行政则表现出比较明显的类型特征。

（一）中央直辖市区域行政　

它们基本上是在中华人民共和国成立前后由解放区不断推向全国，军管会逐步过渡到地方各级人民政府而形成其基本蓝图的。随着国民经济的恢复和第一个五年计划建设的实施，为与高度集中的经济管理体制相匹配，建立并推行高度集中的行政管理体制以加强行政权力的集中统一。在中央之下，逐级建立了直辖市—县—区（县辖区）—乡四层级行政体系。此后一个历史阶段，地方行政建制趋于基本稳定，某些具体环节的变化并未从实质上引起中央与地方关系的变革。

改革开放以来，在经济体制和行政体制改革的过程中，地方行政建制有了新的调整和发展趋势，行政层级以直辖市—地市（区）—县—乡为主体框架，继海南设省之后，重庆直辖市进入直接隶属于中央政府的区域行政序列，地方行政格局出现局部变动，这也是中央直辖市区域行政的最新和最大的结构变动。随着中西部经济的发展，以长江三峡的建设为契机，重庆设直辖市而不是另设为一个省，则有利于社会稳定，因为行政区划的调整要以国家稳定的大局为基本前提；有利于减少行政管理层次；有利于充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用，从而加快长江上游地区的改革开放和经济发展，逐步缩小东西部差距。重庆直辖市的设置，使得中国中央直辖市序列中有了“大城市，大农村”的类型，这是重庆有别于京、津、沪的内涵特征。而且，这也改变了直辖市集中在东部沿海的局面，结束了西部和内陆地区没有直辖市的历史。这样一来，不仅能够增强西部地区的自我发展能力，吸引更多的资金和人才向中西部地区流动，尤更能加快这些地区农业工业化和城市现代化的发展进程。

重庆是我国面积最大、人口最多的直辖市，如此区情、社情的区域行政是当代中国行政理论与实践的一个探索，实践也必将提出一些新的理论课题，这则需要加以认识和研究的。在区域行政过程中，重庆市面临着移民安置、扶贫脱贫、传统工业经济的创新、生态平衡的保持和环境污染的治理等可持续发展的战略问题与挑战。如今，重庆直辖市已经成立了25年，城市规模和经济实力已经迈入全国建制城市前五名。可以这样认为，立足于重庆，借鉴京津沪，在行政管理上创新，建立与京津沪相依存、具有重庆自身地方特色的重庆直辖市，是能够丰富中国中央直辖市区域行政类型及其管理模式的内涵的。

（二）普通省制区域行政　

它们的历史形成是与中央直辖市区域行政相类似的。在中央之下，其行政层级以省—地市（区）—县—乡为基本分布。改革开放新时期，中央实施一系列适应市场经济和改革开放深入发展需要的行政政策和区域发展战略与措施，精简机构，简政放权，地方随之有了更多的自主权，使得经济管理由旧体制向新体制逐步过渡。但是，中央与地方的权限划分从历史、法理和实践上只能在一定范围、部分权限内进行，中央政府在单一制的国家结构和国家政治与行政体系中的某些权限，诸如外交、国防等，是排它而不可划分的。中央向地方某些方面不同程度地放权让利，使得经济特区与非经济特区、沿海与内地等省制行政区域间经济与行政政策差异性增多，事实上存在着一定的不平等和不公平竞争，而且地方保护主义、宏观调控不力、监督机制不健全在经济生活中占有不容忽视的比重，这在一定意义上影响着中央权威的维护、政府组织与管理社会的效率及政府行政能力的发挥。加之，市场经济尚在发育和成长中，经济与行政管理体制需要实行进一步的调整和改革。

这里单举海南省作个案分析。海南建省办经济特区，逐步建立与市场经济相适应的行政管理体制。创办之初，海南率先在省一级积极探索和实施“小政府”的行政体制，以缩小地方政府的行政管理功能、扩大社会的自治功能为基本思路，设计“小政府，大社会”，使政府与社会在相互依存中良性互动。“小政府”更有意义的是合理确定其职能，发挥其应然性作用。政府按市场规则，着力于完善市场体系，培育多元化市场主体和平等竞争的市场环境，以形成多种经济成分平等竞争、共同发展的格局。不仅如此，现代法制社会要求依法行政，即行政机关作为国家权力机关的执行机关，其行政权力的行使必须受法律的限制和监督，行政机关必须在法律的范围内实施行政行为，树立法制在行政管理上的权威。海南省相对于国家行政体系而言，毕竟是有其地方特点的局部行政。但是，作为经济特区，海南省在区域行政改革和实施中，是有其示范、辐射和带动作用的，它的一些成功经验和带有普遍性的原则与作法能够为其它地方所参照。

（三）民族区域自治制区域行政　

民族区域自治制区域行政是民族自治与区域自治的结合。这也就是说，在国家所辖领土的地区内，在国家的统一领导下，按照国家宪法和法律的规定，在少数民族聚居的地方实行地方自治，建立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族内部事务，以实现其当家做主人的民主权利。它以《民族区域自治法》为依据，赋予了经济文化相对落后的民族及其所居地区更多的自治权和自主权，旨在实现各民族在政治、法律上的平等，并为逐步消除事实上的不平等提供了政治、法律和现实条件。

民族区域自治区域的自治机关具有双重性质。首先它是我国人民民主国家政权的一部分，与普通省制区域的地方国家权力机关和地方国家行政机关是同质的；其次，它又是民族自治区域的一级国家权力机关和国家行政机关，享有国家宪法以及民族区域自治法赋予的自治权。在县级以下的少数民族自治乡是基层行政区域，因地小人少，则不具备行使民族自治地方的、宪法规定的全部自治权的条件，不能制定自治条例。自治权，是民族区域自治的核心，其自治机关行使自治权利的规模应当同它的行政地位相适应。

在民族区域自治区序列中，西藏自治区具有一定典型意义。在近代，西藏是一个封建农奴制社会，政教合一，西藏人民在官家、僧侣、贵族三大领主统治之下，几无人权可言。中国中央政府与西藏地方政府于1951年签订的《关于和平解放西藏办法的协议》，标志着西藏和平解放。《协议》规定了西藏各民族的基本人权，可以说是西藏近现代意义上的第一个人权宣言。西藏和平解放以来，西藏社会从封建农奴制社会逐步跨入社会主义初级阶段，实行民族区域自治。根据西藏历史和实际区情，“在西藏考虑任何问题，首先要想到民族问题和宗教问题这两件事，一切工作必须慎重稳进”。这里，区域行政的一个基本内涵就是自治机关民族化，即自治机关按照宪法和法律的规定配备实行区域自治的藏族工作人员；自治机关在执行公务行政时，一般使用藏语文；尊重和保护宗教信仰自由。这样，民族区域自治制度具体到区域行政上，则坚持“两个离不开”，克服大汉族主义和狭隘的民族主义，促进了民族间相互尊重和团结，共同繁荣和发展；而且，这在实践中也为从西藏具体实际出发，开辟了一条民族进步及其政治发展的基本道路。

（四）特别行政制区域行政

同样是区域自治却高于民族区域自治程度的“一国两制”下高度自治的特别行政区域，已纳入中国当代区域行政范畴。特别行政区域直辖于中国中央人民政府，它所享有的各种自治权以及保持资本主义制度，并不是中央人民政府赋予的，只是由国家在法律上确认原有的制度而已，其自治不是“完全自治”，而是享有高度的自治权，它比中国民族区域自治区域的自治权力还要广泛得多。

香港回归中国后，依据《香港特别行政区基本法》，“一国两制，港人治港，高度自治”。香港政制以“行政主导”为一大特色，行政长官实际上具有双重法律地位：一方面，“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区”，“对中央人民政府和香港特别行政区负责”；另一方面，“香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官”。行政长官是香港的最高地方长官，并负有领导特别行政区政府行政之责，他不同于过去的香港总督，也有别于普通省制、中央直辖市、民族区域自治等行政区域的行政首长。在英国的殖民统治之下，香港政治发展与经济发展相悖，即政治从根本上不发展。香港回归后，中国对其恢复行使主权和治权，港人当家做主人，区域行政既消除了原来的殖民地因素和一些明显属落后、不合理的方面，又吸收其中积极、进步的内容。这在香港发展史上是个历史性的转折和飞跃。

香港特别行政区和澳门特别行政区是“一国两制”的具体范例，其性质和政治地位完全相同，在区域行政方面分别形成“香港模式”和“澳门模式”。但是澳门和香港还有一点不同，香港“基本法”在土地所有权问题上规定“土地和自然资源属于国家所有”，澳门“基本法”却确认“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有”。“行政机关”，香港设“政务司，财政司，律政司和各局、处、署”，澳门设“司、局、厅、处”。

对于香港、澳门，中国是恢复行使主权；而台湾问题则是国家和平统一的问题。台湾与祖国大陆和平统一后，大陆实行社会主义制度，台湾实行资本主义制度，现行的政治、经济和社会制度不变，生活方式也不变。台湾作为特别行政区，享有高度的自治权，司法独立，终审权不须到北京；可保留军队；台湾当局和有关各方以及台湾人民的利益都将得到切实保障。特别行政在香港的运行和在澳门、台湾的现实可能性，是要在一定社会历史条件下长期影响中国当代政治发展内容和基本走势的。

三、关于我国行政区划-行政区域-区域行政的关系结论

行政区划—行政区域—区域行政，在国家行政的空间运行内形成双重或多重逻辑关系和多样的实际状态。这除其自身内在因素外，还受到若干其它社会因素的影响和制约。不同时期、不同原则或不同条件下的行政区划形成相应的行政区域格局与类型体系，进而在行政管理上表现为不同状态的区域行政以及国家行政与区域行政间的互动关系。不同行政区域类型呈现一定的社情、域情差异和自然生态的、社会的、历史的、政治的、经济的、文化的差别，而且在中国单一的国家结构中，不同类型的区域行政的政治和法律地位、作用、功能、结构也是各具特征的。国家行政体系并不是各行政区域或区域行政的简单相加，它体现的是各行政区域或区域行政适应社会发展和行政管理的变革需要而整体推进，以及各自积极性得以相应发挥的过程或状态。