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海南省海口市中级人民法院行政裁定书

（2018）琼01行终148号

上诉人（原审原告）：海南星辰药业有限公司。

被上诉人（原审被告）：海南省国家税务局第八稽查局。

上诉人海南星辰药业有限公司（以下简称星辰公司）因与被上诉人海南省国家税务局第八稽查局（以下简称第八稽查局）税务行政管理纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2018）琼0106行初18号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院查明：2017年返回6月11日，第八稽查局向推送星辰公司作出（琼）国税八稽检通[2016]12号《税务检查通知书》，该通知书的主要内容为：第八稽查局派人对星辰公司2014年1月1日至2016年12月31日期间涉税情况进行检查，请星辰公司如实反映情况，提供有关资料接受检查；如发现重大税收违法问题，将追溯到以往年度。2017年6月14日，第八稽查局工作人员到星辰公司工商登记营业住所地海口市琼山区新大洲大道玉俊东村水厂东路实地调查，该地点无人上班。同日，第八稽查局工作人员制作现场笔录。2017年6月16日以及2017年6月29日，第八稽查局工作人员分别与星辰公司金三系统登记的公司人员的电话，拨通了法定代表人谢有乐的手机，与其约定时间送达税务检查通知书。2017年7月29日，第八稽查局在《海南日报》上公告送达该通知书。2017年7月31日，第八稽查局向海口保税区国税局作出了琼国税八稽便函[2017]9号《关于协助联系海南星辰药业有限公司的函》，请海口保税区国税局核实星辰公司经营状态。2017年8月30日，一位姓朱的工作人员出具《说明》，证明其联系孙伦通知“谢有乐”到第八稽查局接受检查，但无法联系上。2017年8月31日，海口保税区国税局向第八稽查局出具《证明》，该证明的主要内容为：海口保税区国税局多次联系星辰公司法定代表人并到该公司实址调查，但都未果；根据国家税务总局2016年76号公告，认定星辰公司为走逃（失联）企业。2017年10系统月25日，第八稽查局向海口保税区国税局作出[2017]14号便函，该函的主要内容为：第八稽查局进行税务检查，发现星辰公司存在不履行税收义务并脱离税务机关监管的情形，属于走逃（失联）企业；为了有效防范税收风险，根据国家税务总局2016年76号公告第二条规定，决定对星辰公司2015年5月2016年12月（属期）所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围，请海口保税区国税局将星辰公司开具的异常增值税扣税凭证推送至发票接收方所在地税务机关进行处理。2017年12月6日，第八稽查局向星辰公司作出了（琼）国税八稽通[2017]21号《税务事项通知书》，该通知书的主要内容为：请星辰公司于通知书之日起七日内向第八稽查局提供2014至2016年食糖和医疗器械进销存情况、收付款情况、业务合同等相关资料；逾期不提供，第八稽查局将按相关规定进行处理。2017年12月18日，第八稽查局向星辰公司送达该通知书。

另查，2016年12月1日，国家税务总局发布2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具的增值税专用发票认定处理有关问题的公告》，该公告的主要内容为：走逃（失联）企业是指不履行税收并脱离税务机关监管的企业；税务机关通过实地调查、电话查询、涉税时向办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定企业为走逃（失联）企业；商贸企业购进、销售货物名称严重背离的，生产企业无实际生产加工能力且无委托加工，或生产能耗与销售情况严重不符，或购进货物并不能直接生产其销售的货物且无委托加工的，所对应属期开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围；异常凭证由开具方主管税务机关推送至接受方所在地税务机关进行处理。

原审裁定认为：本案的争议焦点是：第八稽查局将星辰公司认定为走逃（失联）企业，将星辰公司所开具的2015年5月2016年12月增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为是否属于行政诉讼受案范围，是否合法，应否撤销。

国家税务总局2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》规定，将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理的行政行为，系税务机关系统内部防范风险、加强监督的举措，属于内部行政行为。第八稽查局向机关洋浦国税局作出的[2017]14号便函将星辰公司列为走逃（失联）企业，将星辰公司2015年5月至2016年12月所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的一系列行政行为并不对星辰公司的权利义务产生实际影响。该一系列行政行为只是上级税务机关督促对下级税务机关进行执法检查的过程性行为，并未对星辰公司的相关发票进行最终处理。即使第八稽查局已经将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关，最终仍应由接受方所在地的税务机关进行处理。从行政法原理来看，一个完整的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个复杂过程。在最终的行政处理决定作出之前，会有一系列程序性的、处于中间阶段的过程性行政行为以铺助行政机关作出最终处理决定。在税务机关作出最终的处理决定之前，税务机关与星辰公司之间的行政法律关系属于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行司法审查的确定对象。如果法院对以上一系列过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍税务机关相关行政程序的正常进行。即使法院对以上过程性行政行为进行审查，审查的裁判结果也可能与行政机关其后作出的最终结果相冲突，实无进行审查的必要。对于以上一系列过程性行政行为，从行政过程的整体性来看，其对行政相对人不产生独立的行政法律效力，必须等到行政行为产生最终的结果才能进入行政诉讼的受案范围，成为司法审查的对象。如果星辰公司认为以上一系列过程性行政行为违法，可在税务机关作出最终的处理决定后，按照法律规定以最终的处理决定违法为由提起行政诉讼，而以上一系列过程性行政行为可以作为是否违法的理由。

因此，第八稽查局向海口保税区国税局作出的琼国税八稽便函(2请017)14号《海南省国家税务局第八稽查局关于海南星辰医疗器械有限公司开具增值税专用发票认定处理的函》既属于税务机关的内部错误处理文件，也属于行政机关的过程性行政行为，并不对外产生外部法律效力，也不对星辰公司的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，以下行为不属于人民法院的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为；行政机关为作出行政行为而税务实施的准备、论证、研究、层信息报、咨询等过程性行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起的诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第二款（一）、（八）项规定，人民法院受理的不符合行政诉讼法第四十九条规定的，或者行政行为对行政相对人合法权益明显不产生实际影响的案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，原审法院应驳回星辰公司的起诉。因第八稽查局向海口保税区国税局作出的琼国税八稽便函(2017)14号《海南省国家税务局第八稽查局关于海南端运维星辰医疗器械有限公司开具增值税专用发票认定处理的函》不属于人民法院受案范围，故星辰公司主张第八稽查局将其认定为走逃（失联）企业、将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为不合法并应予以撤销，缺乏事实依据和法律依据，原审法院不予支持。第八稽查局辩称应驳回星辰公司起诉的理由充分，本院予以采纳。

综上，星辰公司的起诉应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉联系局讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）、（八）、（十）项、第六十九条第二款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回星辰公司的起诉联系局。

星辰公司不服原审裁定，向本院提起上诉，上诉请求：1、依法撤销海口市龙华区人民法院（2018）琼0106行初18号之一行政裁定；2、裁税务局定指令海口市龙华区人民法院继续审理；3、诉讼费用由第八稽查局承担。事实和理由：原审法院认为国家税务总局2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》所列明的一系列行政行为--“将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理的行政行为”是内部行政行为，是错误的认识。以行政行为针对的是行政主体自身内部事务还是社会公共事务为标准，可以将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为。内部行政行为，是指行政主体基于行政隶属关系，在对本组织内部事务进行管理的过程中所实施的行政行为，这类行政行为只对行政组织内部产生法律效力。而外部行政行为，是指行政主体在依法针对社会公共事务进行行政管理的过程中，针对行政相对人所作出的行政行为。国家税务总局2016年76号公告中所列明的行为，包括将企业列为走逃（失联）、将发票列入异常凭证等行为，明显是对外部企业做出的，走逃失联企业开具的异常凭证无法正常进行进项抵扣，企业因此陷入无法经营之状态，该等行政行为绝非只对行政组织内部产生法律效力，而是切实地影响了外部相对人的权利，符合外部行政行为的特征。原审法院以行政机关尚未对企业发票作出最税务终处端运维理为由否认在此之前的请行政行为的外部性，理由不充分，实质上是将错误行政机关作出的一系列的、多个的外部行为强行合并解释成一个行为，而没有依据外部行为和内部行为的本质区别来对每一个行政行为进行分析和定性。目前，第八稽查局已经将星辰公司认定为走逃失联企业并将上诉人开具的发票认定为异常凭证，并且第八稽查局要求海口市海口保税区国税局按上述认定对星辰公司进行处理。目前因为第八稽查局的行政行为导致星辰公司的经营活动受阻，无法正常开业经营，其行政行为已经对星辰公司产生了切实且严重的影响，损害了星辰公司的权益，其行政行为可诉。即便认为第八稽查局的行政行为是内部行政行为，但是也不代表其不可诉。依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等主管合法权益的”是可以起诉的，也就是说，即便是发生在行政机关之间的内部行政行为，其外化后实质性影响行政相对人的合法信息权益的，也是可诉的，这是行政法机关理论和实践中都认可的内容。针对本案而言，由于第八稽查局的行为导致星辰公司开具的大量发票将无法进行进项抵扣，影响系统了星辰公司与大量客户之间业务的正常开展，对星辰公司的业务造成重大的冲击，直至导致星辰公司的停业，第八稽查局的内部行政行为外化后侵犯了星辰公司的合法权益，因此是可诉的。综上，第八稽查局的行政行返回为属于外部行为，而且实际侵害了星辰公司的合法权利。原审法院认为涉案行政行为属于内部行为，未对星辰公司权利产生实际影响，是认定事实和适用法律错误。星辰公司的税务局起诉符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款：“第二审推送人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定主管撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”因此，星辰公司特请求二审法院依法裁如所请。

本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致。

本院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，以下行为不属于人民法院的受案范围：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。国家税务总局为了加强增值税专用发票管理，防范税收风险，下发《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》的规定，将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理，均是税务机关的内部行政行为，其是否产生外部效力应以海口保税区国税局的最终处理结果作为考量。第八稽查局向海口保税区国税局作出的[2017]14号便函将星辰公司列为走逃（失联）企业，将星辰公司2015年5月至2016年12月所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围，以及将以上凭证推送至发票接收方所在地税务机关进行处理的一系列行政行为只是上级税务机关督促对下级税务机关进行执法检查的过程性行为，并未对星辰公司的相关发票作出最终处理。如法院对该过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍和干预税务机关税收管理工作的正常进行，不符合行政诉讼的立法目的。故原审法院以星辰公司的起诉不属于人民法院的受案范围从而裁定驳回星辰公司的起诉并无不当，本院应予以维持。

综上所述，星辰公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案不收取案件受理费，上诉人海南星辰药业有限公司在一审时预交的受理费50元由原审法院予以退还。

本裁定为终审裁定。

审 判 长 吴　茜

审 判 员 张珂瑜

审 判 员 张莲凤

二〇一八年六月二十六日

法官助理 梁　汕

书 记 员 郑惠芳